I SA/Sz 718/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

G. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "O. (zwany dalej "wnioskodawcą" "stroną", "skarżącym") w piśmie z [...]12.2021 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o udzielenie ulgi w postaci odstąpienia od dochodzenia należności z tytułu czynszu najmu lokalu użytkowego położonego w K. przy ul. [...] (strona uprzednio złożyła wniosek o umorzenie w całości powstałych zaległości w opłatach do Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w K.). Pismem z [...].01.2022 r., znak: [...] Prezydenta Miasta K. poinformował wnioskodawcę o braku podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia podania. Ponadto poinformował o wdrożonym przez ww. Prezydenta programie pomocowym w związku z wystąpieniem stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii wirusa COVID-19. Pismo doręczono stronie w dniu 5.01.2022 r. Strona w piśmie z [...]01.2022 r. (nadanym [...]01.2022 r.) wniosła – jak sama wskazała – "Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...]1.2022 r.", powołując się przy tym na sygnaturę pisma: [...] W nawiasie strona dodała, że dalszy ciąg odwołania w uzupełnieniu. W piśmie datowanym na [...]02.2022 r. strona uzupełniła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała, że omyłkowo wystąpiła z wnioskiem o umorzenie w całości kwoty [...]zł do Zarządu Budynków Mieszkalnych w K.. Następnie odniosła się do pisma Prezydenta Miasta z [...]01.2022 r., wykazując okoliczności, które - w jej ocenie - uzasadniały pozytywne załatwienie wniosku. Prezydenta Miasta przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do Kolegium, informując, że w sprawie, której dotyczy odwołanie, nie została wydana decyzja administracyjna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, postanowieniem z [...]04.2022 r. znak [...] stwierdziło jego niedopuszczalność. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że w sprawie zachodzi przypadek braku spełnienia przesłanek przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Następnie stwierdził, że w sprawie brak było podstaw prawnych do wydania aktu administracyjnego przy rozstrzyganiu wniosku o umorzenie należności cywilnoprawnych. Pismo Prezydenta Miasta z [...]01.2022 r. nie było decyzją administracyjną, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia, co oznaczało, że brak było przedmiotu zaskarżenia. Stąd też - na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – zwanej dalej: "k.p.a.") - stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W piśmie z 4.07.2022 r. strona złożyła, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia Kolegium z [...]4.2022 r. Zaskarżając w całości postanowienie, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz niezajęcie merytorycznego stanowiska co do istoty sprawy. W oparciu o powyższe wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem postanowienia z [...]4.2022 r. w sprawie nieuchwalenia uchwały przez Radę Miejską w K. na podstawie art. 15zzzf w zw. z art. 15zzze ustawy z dnia 31.3.2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, np. ustawy o finansach publicznych art. 59 ust. 1 i innych ustaw. Postanowieniem z [...]08.2022 r. znak [...] Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wydane orzeczenie, organ powołał się na art. 127 § 3 w zw. z art. 134 k.p.a. Następnie Kolegium po omówieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych niedopuszczalności wniosku, wskazało, że w sprawie zachodzi przypadek braku spełnienia przesłanek przedmiotowych dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. z uwagi na brak prawnych możliwości zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancyjnym. Prezydent Miasta nie wydał bowiem decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie, a sprawa umorzenia należności czynszowych wynikających z umowy cywilnoprawnej nie jest sprawą administracyjną, podlegającą kontroli instancyjnej. Organ zauważył, że Kolegium postanowieniem z [...]04.2022 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania strony w sprawie odmowy odstąpienia od dochodzenia należności czynszowych za najmowany lokal użytkowy będący własnością Gminy. Ww. postanowienie nie było postanowieniem wydanym w pierwszej instancji, zostało wydane z uwagi na wniesione przez stronę odwołanie. Prezydent Miasta przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do Kolegium, informując, że w sprawie, której dotyczy odwołanie, nie została wydana decyzja administracyjna. Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zaskarżyła w całości postanowienie Kolegium z 8.8.2022 r. znak [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 §1 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego. Ponadto postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewydanie polecenia Prezydentowi Miasta o uchwalenie uchwały w zw. z art. 15zzzf ustawy z 31.3.2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw poprzez niewydanie polecenia i uchwalenie uchwały niezbędnej do odstępowania i umarzania długów czynszowych spowodowanych kryzysem COVID-19. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie w całości uchwały nr XLV/741/2022 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28.4.2022 r. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi odniósł się do podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi z powodu jej braków formalnych. W przypadku uznania przez sąd, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, Kolegium wniosło o oddalenie skargi z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Organ w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona, zaś stanowisko organu jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie zaskarżono postanowienie Kolegium z [...]08.2022 r. kończące postępowanie w sprawie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie, wskazać należy, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 127 § 3 w zw. z art. 134 k.p.a. Stosownie do brzmienia art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. I tak, zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powołany powyżej przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Przepis ten – na mocy przytoczonego art. 127 § 3 k.p.a. - znajduje także zastosowanie w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności ww. wniosku. Warunki dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia oraz przebieg postępowania, a także podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność wniosku może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym albo podmiotowym. Do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in. zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność wniosku (art. 134 k.p.a.). Inaczej rzecz ujmując, ww. wniosek jest niedopuszczalny w sytuacji, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a aktem normatywnym prawa miejscowego, czynnością cywilnoprawną bądź też czynnością materialno-techniczną (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r., I OSK 3669/18, I OSK 3641/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., II SA/Łd 1095/18). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii czy Prezydent Miasta był zobowiązany do wydania skarżącemu decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy odstąpienia od dochodzenia należności z tytułu czynszu najmu za lokal użytkowy będący własnością Gminy. Zdaniem organu nie miał on takiego obowiązku, w związku z czym wystarczające było poinformowanie o tym wnioskodawcy na piśmie. Z kolei w ocenie skarżącego pismo Prezydenta Miasta z [...]01.2022 r. stanowi odmowną decyzję administracyjną, od której służy skarżącemu odwołanie. W ocenie Sądu należy zgodzić się z Kolegium, że organ I instancji nie był, w świetle obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia należności pieniężnych z tytułu czynszu najmu wynikającego z umowy cywilnoprawnej. Jak słusznie zauważył organ należności, których umorzenia domaga się skarżący, wynikają wprost ze stosunku cywilnoprawnego, łączącego stronę z Gminą Miasto [...]. Stosunek zobowiązaniowy między stronami wynika z umowy zawartej na podstawie przepisów prawa cywilnego, tj. umowy najmu, w tym przypadku - najmu lokalu użytkowego. Prawdą jest, że ww. lokal należy do zasobów Gminy Miasta [...] i sprawy najmu lokali stanowiących własność gminy rozpatrywane są przez organy wykonawcze gminy, jakim jest m.in. prezydent miasta, to jednak organ ten nie występuje w roli organu administracji publicznej, lecz jako organ reprezentujący gminę będącą właścicielem lokalu. Występuje zatem jako reprezentant osoby prawnej w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych, z zakresu prawa cywilnego, a nie z zakresu prawa administracyjnego. Z tego też względu sprawy dotyczące najmu lokali, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021, poz. 1805 ze zm.) należą do właściwości sądu powszechnego. Organ administracji nie wydaje w tym zakresie władczych rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym (decyzji), które podlegałyby kontroli instancyjnej organu wyższego stopnia, jak i kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Skoro organ administracji publicznej nie miał upoważnienia w przepisie prawa materialnego do wydania rozstrzygnięcia w indywidulanej sprawie o prawach lub obowiązkach skarżącego w zakresie umorzenia należności pieniężnych z tytułu czynszu najmu za lokal użytkowy, to nie miał podstawy do wydania decyzji odmownej. W tej sytuacji wystarczające było poinformowanie o tym wnioskodawcy na piśmie. Skoro sporne pismo Prezydenta Miasta z 4.01.2022 r. nie jest decyzją administracyjną, zatem nie przysługuje od niego odwołanie zgodnie z przepisami k.p.a. Wbrew przekonaniu strony skarżącej ustawodawca nie przewidział w obowiązujących przepisach odrębnej formy aktu administracyjnego dla pism i czynności podejmowanych przez organ w sprawach z zakresu najmu lokali. Rekapitulując, stwierdzić należy, że wydane przez Prezydenta Miasta pismo z [...]01.2022 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., od której stronie przysługiwałoby określone w art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania, a to z kolei pozwala uznać za prawidłowe postanowienie Kolegium z [...]04.2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (orzeczenie to nie zostało zaskarżone przez stronę, pomimo stosownego pouczenia zawartego przez organ w postanowieniu). W dalszej kolejności zasadnie Kolegium stwierdziło niedopuszczalność ww. wniosku, albowiem skarżącemu nie przysługiwało także prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W tej sytuacji organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. zasadnie stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego wniosku, z uwagi na brak aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu (brak decyzji wydanej przez Kolegium w pierwszej instancji). W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że postanowienie Kolegium z [...]04.2022 r. nie było orzeczeniem wydanym w pierwszej instancji, lecz zostało wydane z uwagi na wniesienie przez stronę pisma z [...]01.2022 r., które strona oznaczyła jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z [...]01.2022 r. Zatem należy zgodzić się z Kolegium, że skoro postanowienie z [...]04.2022 r. nie zostało wydane przez Kolegium jako organ działający w pierwszej instancji, to nie może zostać objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Na koniec stwierdzić należy, że Sąd uznał, iż nie zachodzą także wskazywane w skardze naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie przed organami zostało przeprowadzone rzetelnie, uzasadnienie postanowień Kolegium spełnia wszelkie wymogi proceduralne, jest wyczerpujące i zawiera omówienie wszystkich istotnych wątków sprawy. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.