III SA/Wr 824/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr 430000/71/140994/2021 w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr 430000/71/126114/2021/RDZ-B7/3 z dnia 26 maja 2021 r.

Wnioskiem z dnia 19 maja 2021 r. A. P. (dalej: strona, strona skarżąca) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Decyzją z dnia 26 maja 2021 r. (nr 430000/71/126114/2021/RDZ-B7/3) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm., dalej ustawa COVID) w zw. z art. 31 zy ust. 1 ustawy o COVID-19 i § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 i 713, dalej: rozporządzenie COVID) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., dalej: u.s.u.s.). W uzasadnieniu organ przywołał treść § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia COVID i wskazał, że we wniosku strona skarżąca oświadczyła, iż przeważająca działalność gospodarczą na dzień 31 marca 2021 r. oznaczona jest kodem PKD 47.41.Z oraz że przychód w miesiącu marcu 2021 r. jest niższy o co najmniej 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w lutym 2020 r. Zdaniem organu w rejestrze CEIDG przeważającym rodzajem działalności według Polskiej Kwalifikacji Działalności (PKD) 2007 na dzień 31 marca 2021 r. jest 73.11.Z, który nie znajduje się na liście kwalifikującej do zwolnienia. Organ wskazał, że zmiany przeważającego rodzaju działalności PKD z 73.11.Z na 47.41.Z strona skarżąca dokonała w rejestrze CEIDG w dniu 27 kwietnia 2021 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, ZUS decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Po przywołaniu przepisów art. 31 zq ust. 8 w zw. z art. 31 zy ust. 1 ustawy o COVID 19 i § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID wskazano m.in., że w piśmie z 7 czerwca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. strona skarżąca wskazała, że w dniach od 19 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. zmieniła kod PKD na 73.11.Z (budowa stoisk targowych) jedynie chwilowo i na skutek pomyłki i 27 kwietnia 2021 r. strona skarżąca sprostowała wpis w CEIDG oznaczając wstecz rodzaj przeważającej działalności gospodarczej na 47.41.Z (sprzedaż detaliczna komputerów i urządzeń peryferyjnych). Organ wskazał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego strona skarżąca na dzień 31 marca 2021 r. zgodnie z wpisami w CEIDG prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 73.11.Z., który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Zmiany w rejestrze CEIDG przeważającego rodzaju działalności PKD z 73.11.Z na 47.41.Z strona skarżąca dokonała 27 kwietnia 2021 r. W związku z powyższym stronie skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, przez błędne przyjęcie, że o prawie skorzystania ze zwolnienia z opłacania składek decyduje formalny wpis w rejestrze REGON, niże faktyczny rodzaj prowadzenia działalności gospodarczej. W takich okolicznościach organ ogranicza prawa skorzystania z ulg kierowanych do osób dotkniętych skutkami epidemii w konkretnych obszarach prowadzonej działalności gospodarczej; 2) naruszenie prawa procesowego, przez to, że ZUS nie dokonał dokładnego postępowania wyjaśniającego, przez analizę wszystkich dostępnych dowodów w sprawie określenia rzeczywistego rodzaju prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie strony skarżącej postępowanie w oparciu o niekompletne dokumenty czy informacje skutkowało błędnym rozstrzygnięciem i wydaniem zaskarżonej decyzji, odmawiającej prawa do ulgi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 259, dalej p.p.s.a.) sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić także należy, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji, a jedynie władne są do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W konsekwencji nie dokonuje ustaleń faktycznych służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, ale ocenia prawidłowość ustaleń dotyczących stanu faktycznego dokonanych przez organ. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., I GSK 209/21, CBOSA). W niniejszej sprawie ZUS uchybił wyżej opisanym standardom postępowania. W sprawie nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca zwróciła się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Organ odmówił stronie zwolnienia, stwierdzając, że w rejestrze CEIDG przeważającym rodzajem działalności według Polskiej Kwalifikacji Działalności (PKD) 2007 na dzień 31 marca 2021 r. jest 73.11.Z, który nie znajduje się na liście kwalifikującej do zwolnienia. Zgodnie z treścią § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia COVID, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w § 10 ust. 1, 2 i 2a, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za: kwiecień 2021 r. - w przypadku, o którym mowa w § 10 ust. 2a pkt 2 - nie później niż do dnia 30 czerwca 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Jak stanowi ust. 3 powołanego paragrafu, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Sąd pragnie w tym miejscu przytoczyć prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, zawarte w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID (podobnie jak w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID) sformułowanie "prowadzącego działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Natomiast przyjęta przez ZUS wykładnia akceptuje sytuacje, w których ewentualną pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w rejestrze REGON (czy też w rejestrze CEIDG) kod wymieniony w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID (podobnie § 10 ust. 1 omawianego rozporządzenia), mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej, innymi słowy, że pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania (por. m. in. podobne wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20 i z dnia 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 304/21; WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 189/21; WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 140/21 i z dnia 5 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 171/21; WSA w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt I SA/Bd 603/21) Sąd stoi na stanowisku, że udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki rodzaj działalności figuruje w rejestrze REGON (czy w CEIDG) ale także jaką faktycznie działalność wnioskodawca prowadził w danym okresie – w tym przypadku w marcu 2021 r. Należy przy tym podkreślić, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, ma on charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. W ocenie Sądu, to faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek, powinno skutkować udzieleniem tej pomocy. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, mając na uwadze cel jaki realizuje przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID, oparcie odmowy wyłącznie na przesłance formalnej, wynikającej z wpisu w rejestrze podmiotów REGON (czy CEIDG) nie pozwoliłoby w szeregu przypadków na zrealizowanie celu jaki zamierzano osiągnąć, wprowadzając omawiane regulacje. Innymi słowy, poprzestanie tylko na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, bez weryfikacji jaka działalność faktycznie była prowadzona, uniemożliwiałoby przyznanie pomocy przedsiębiorcom, którzy spełniają kryteria udzielenia pomocy oraz wobec których, w takiej sytuacji realizowane byłyby założenia i cele prawodawcy, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń. Należy jeszcze raz podkreślić, że decyzje odmowne (negatywne) powinny być w szczególności przekonująco, wyczerpująco i zrozumiale dla strony uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich naturalną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowo uzasadnione decyzje mają z kolei znaczenie dla realizacji zasady wynikającej z art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony uważane przez nią za istotne dla sposobu załatwienia. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się tylko do przedstawienia przez organ własnego stanowiska, w sytuacji gdy przesłanki podjętego rozstrzygnięcia budzą zastrzeżenia strony. W uzasadnieniu decyzji organ powinien odnieść się do tych zastrzeżeń, a nie je pomijać. W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organ postępowanie i wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia nie spełniają standardów określonych w przywołanych przepisach k.p.a., co stanowi o ich naruszeniu w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ nie wziął pod uwagę oświadczenia strony zawartego we wniosku, zgodnie z którym prowadzi na działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.41.Z na dzień 31 marca 2021 r., przeciwstawiając mu (jak to wyżej wywiedziono, niezasadnie) dane uzyskane z CEIDG i wywodząc z tego wniosek o niespełnieniu przez stronę przesłanki ustawowej zwolnienia. Ponadto organ naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie dokonanie w sprawie żadnych ustaleń odnośnie faktycznego prowadzenia bądź nieprowadzenia przez stronę przeważającej działalności gospodarczej wskazanej w rozporządzeniu na datę oznaczoną w rozporządzeniu COVID. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ dokona istotnych ustaleń faktycznych w sprawie, dotyczących rzeczywistego prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej oraz rozstrzygnie sprawę respektując wskazane zasady postępowania administracyjnego oraz stanowisko i zapatrywania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.