I SA/Op 144/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia del. WSA Tomasz Porczyński Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2025 r., nr SKO.40.2786.2025.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę.

E. S. (zwana dalej też: skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej też w skrócie: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 31 października 2025 r., nr SKO.40.2786.2025.śr, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola (zwanego dalej: organem pierwszej instancji) z dnia 14 lipca 2025 r., nr SSR.4022.00528.2025.MSK, o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2025 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 11 grudnia 2024 r., wydane do 31 grudnia 2025 r., a stwierdzające jej niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym i określające, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 9 grudnia 2024 r. oraz, że nie można ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Decyzją z dnia 14 lipca 2025 r. Prezydent Miasta Opole, na podstawie art. 3, art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323, ze zm. - zwanej dalej ustawą, orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Opisaną we wstępie decyzją z dnia 31 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Opole z dnia 14 lipca 2025 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium dokonało oceny w zakresie spełnienia przez skarżącą przesłanek przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z art. 16 ust. 3 ustawy. Ustaliło w tym zakresie, że skarżąca (urodzona dnia [...] 1966 r.) jest osobą dorosłą, która w okresie do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, nie miała ukończonych 75 lat i która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W takich uwarunkowaniach faktycznych istniała możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wyłącznie w oparciu o art. 16 ust. 3 ustawy. Przepis ten jednak wymaga, by niepełnosprawność skarżącej powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Tymczasem, wydane na wniosek skarżącej orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z przyczyny oznaczonej symbolem "05-R" (upośledzenie narządu ruchu) wskazuje, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Zaznaczając, że powołane orzeczenie pochodzi od organu specjalistycznego, tj. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, Kolegium podkreśliło, że organy orzekające w przedmiocie przyznania przedmiotowego zasiłku nie mają kompetencji do przeprowadzania własnych ustaleń dowodowych w materii rozstrzygniętej orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności i nie są uprawnione do podważania rozstrzygnięć w nim zawartych. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ma charakter wiążący, a do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca wymaga, aby w orzeczeniu właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, że niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Oznacza to, że zawarte w złożonym przez stronę orzeczeniu z dnia 11 grudnia 2024 r. sformułowanie, że "nie da się ustalić" od kiedy istnieje jej niepełnosprawność, świadczy o tym, że okoliczność ta była przez właściwy organ badana i pomimo tego okazała się niemożliwa do ustalenia. Okoliczność ta może być przez skarżącą podważana wyłącznie w postępowaniu w przedmiocie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji nie mógł więc przyznać wnioskowanego świadczenia w sytuacji braku spełnienia przez skarżącą warunku powstania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w wieku do 21 lat, który to warunek w świetle art. 16 ust. 3 ustawy jest niezbędny do przyznania świadczenia. Kolegium podkreśliło, że w odniesieniu do wykładni ww. przepisu nie można przyznać prymatu wykładni systemowej, celowościowej czy funkcjonalnej, w sytuacji gdy treść przepisu jest jednoznaczna, a nadto przepis ten nie został uznany jako niekonstytucyjny. Odnosząc się tym samym do podnoszonej przez skarżącą kwestii zastosowania w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Kolegium podkreśliło, że z wyroku tego wynika jednoznacznie, iż przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego nie była ocena zgodności z Konstytucją art. 16 ust. 3 ustawy, lecz art. 16a ust. 2 i art. 17 ust. 1b ustawy, które w obecnym kształcie ustawy nie występują w niej. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zweryfikowania sprawy przy uwzględnieniu nowych dowodów w postaci przedłożonego: zaświadczenia lekarskiego z dnia 27 stycznia 2026 r. oraz zaświadczenia z poradni diagnostycznej wystawionego dnia 23 sierpnia 2025 r. Wskazując na dyskryminację poprzez różnicowanie niepełnosprawnych ze względu na datę powstania choroby podniosła, że zapis w orzeczeniu "nie da się ustalić" oznacza w istocie, że nie jest niemożliwe ustalenie daty w ogóle i nie jest wykluczone też, że niepełnosprawność mogła powstać w każdym czasie. W odniesieniu do odrębnego postępowania, w którym badaniu podlega data, od której powstała niepełnosprawność - prowadzonego przez zespoły do sprawa orzekania o niepełnosprawności skarżąca zaznaczyła, że organy te wydają decyzje na podstawie zebranych dowodów i badań. Wskazała też, że podczas ważności złożonego przez nią orzeczenia przebiegały badania [...], które wykazały możliwość określenia dokładnej daty powstania niepełnosprawności. Potwierdzeniem tego jest proces diagnostyczny rozpoczęty w sierpniu 2025 r. a zakończony w listopadzie 2025 r., który został poświadczony załączonym do skargi zaświadczeniem lekarskim wystawionym 27 stycznia 2026 r. przez [...]. Dodatkowo skarżąca podniosła również, że w treści decyzji SKO przedstawiony jest jeden symbol choroby, tj. 05-R, podczas gdy w orzeczeniu wskazany też jest drugi 02-P. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się natomiast do przedłożonych wraz ze skargą nowych dowodów wyjaśniło, że dowody te pozostają bez wpływu na prawo skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego. Tylko bowiem orzeczenie o stopniu niepełnosprawności rozstrzyga od kiedy niepełnosprawność istnieje i nie może być zastąpione innym dokumentem (tu: zaświadczeniem). Wskazanie w skarżonej decyzji jednego symbolu choroby (05-R), nie miało natomiast wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ istotnymi z punku widzenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jest kwestia stopnia niepełnosprawności, daty powstania niepełnosprawności, daty ustalenia stopnia niepełnosprawności oraz daty do kiedy orzeczenie zostało wydane. W pismach procesowych z dnia 12 marca 2026 i z dnia 4 maja 2026 r. skarżąca wskazała na toczące się w jej sprawie postępowanie przed Wojewódzkim Zespołem do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O., a następnie na wniesienie przez nią odwołania od wydanego orzeczenia do Sądu Rejowego w O. Wniosła też o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowieniem z dnia 12 maja 2026 r., sygn. akt I SA/Op 144/26, Sąd odmówił zawieszenia postępowania. Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, w sprawie nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżąca na dzień wydania decyzji, zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, nie spełniała przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd w całości podziela w tym zakresie argumentację organu, która odnosi się do obowiązujących przepisów prawa i jest wyczerpująca. W sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1208 - nadal zwanej: "ustawą"). Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje natomiast także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Z przepisu tego wynika, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest uzależnione od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze - osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, po drugie - niepełnosprawność musiała powstać przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca jest osobą dorosłą, która w okresie do dnia wydania decyzji przez Kolegium, nie miała ukończonych 75 lat i która legitymuje się orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o niepełnosprawności w O., z dnia 11 grudnia 2024 r., o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z treści tego orzeczenia ustalony, umiarkowany, stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 9 grudnia 2024 r. Co istotne jednak w orzeczeniu tym wskazano też, że nie da się ustalić daty od kiedy istnieje niepełnosprawność skarżącej. Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia w przedmiocie daty powstania niepełnosprawności oznacza w konsekwencji, że organy orzekające w sprawie będące związane treścią orzeczenia lekarza orzecznika ZUS nie mogły przyjąć, że niepełnosprawność skarżącej powstała przez 21. rokiem życia. Tymczasem, dla przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca wymaga, aby w orzeczeniu właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, iż niepełnosprawność powstała przed 21. rokiem życia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 349/24). Jednocześnie rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, o jakim mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r., organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania ani stopnia niepełnosprawności ani też daty, od której niepełnosprawność ta istnieje. Orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawności wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub orzeczenie lekarza orzecznika ZUS wydane na ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym. Jest to oczywiście ograniczenie postępowania co do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pomocowy, lecz ma to uzasadnienie w specyfice materii (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 500/23). Jak słusznie dostrzegło Kolegium w zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano stanowisko, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ma charakter wiążący dla organów orzekających w przedmiocie świadczeń rodzinnych. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 VII 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2003 r. Nr 139 poz. 1328) orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Stosownie zaś do § 14 ust. 4 tego rozporządzenia, jeżeli z przedłożonej dokumentacji, przebiegu schorzenia, orzeczeń o inwalidztwie lub niezdolności do pracy osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania niepełnosprawności, należy zamieścić w treści orzeczenia określone sformułowanie - "nie da się ustalić". Powyższe oznacza, że data, od której powstała niepełnosprawność jest przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez wyspecjalizowane organy, jakimi są zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Konfrontując powyższe z treścią art. 16 ust. 3 ustawy, stwierdzić trzeba, że do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca wymaga, aby w orzeczeniu właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, iż niepełnosprawność powstała przed 21. rokiem życia (zob. np.: wyroki WSA: w Kielcach z 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 543/13; w Opolu z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 125/17; w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 11123/25 oraz wyrok NSA z 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 259/12, wyrok WSA). Wobec powyższego, uprawnione jest twierdzenie, że ustalenie faktu niepełnosprawności i jego stopnia przez organy orzekające w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Zawarte w złożonym przez skarżącą orzeczeniu sformułowanie, że "nie da się ustalić" od kiedy istnieje jej niepełnosprawność świadczy, iż okoliczność ta była przez właściwy organ badana i pomimo tego okazała się niemożliwą do ustalenia. Organ administracyjny rozpoznający wniosek w przedmiocie uprawnień skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego był związany zawartym w powyższym orzeczeniu rozpoznaniem oraz innymi jego elementami. Nie jest bowiem możliwe samodzielne orzekanie co do stopnia czy momentu powstania niepełnosprawności przez organ administracji. Ustalenie tej kwestii w ramach postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego bazować może wyłącznie na treści orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez uprawnioną do tego jednostkę. W sytuacji gdy orzeczenie o niepełnosprawności nie określa daty powstania niepełnosprawności, organ właściwy w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nie może podjąć czynności procesowych w celu samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności ani też daty, od której niepełnosprawność istnieje. Nie jest do tego uprawniony również sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzję w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego (wyrok NSA z 16 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 436/24). Z tego względu stwierdzenia zwarte przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie samej niepełnosprawności, daty powstania oraz stopnia są wiążące dla organu administracji rozpatrującego wniosek w przedmiocie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego (wyroki NSA z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1999/22 czy też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 641/25). Podsumowując powyższe w ocenie Sądu słusznie organy uznały, że przedłożone przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 11 grudnia 2024 r. nie potwierdza spełnienia koniecznej przesłanki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z art. 16 ust. 3 ustawy, w postaci powstania jej niepełnosprawność do ukończenia 21 roku życia i wobec braku jej spełnienia, prawidłowo odmówiono przyznania skarżącej przedmiotowego zasiłku. Odnosząc się do stanowiska skarżącej podkreślić należy, że do wykładni i zastosowania art. 16 ust. 3 ustawy, jak słusznie uznało Kolegium, nie mógł znajdować zastosowania powołany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13. Trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że nie odnosi się on do przepisu art. 16 ust. 3 ustawy. Tym samym, z uwagi na brak kompetencji prawotwórczych, skutków tego wyroku, tak organ odwoławczy jak i tutejszy Sąd, nie mogły przenosić na grunt przedmiotowej sprawy. Skoro konstytucyjność przepisu art. 16 ust. 3 ustawy nie została zakwestionowana przez TK, a przepis ten określa wprost przesłanki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, które nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, w ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych do odstąpienia od jego stosowania w obowiązującym brzmieniu. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł też potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu - na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego co do zgodności art. 16 ust. 3 ustawy z Konstytucją RP. W ocenie Sądu fakt, że ustawa nakłada pewne ograniczenia w udzielaniu pomocy, ze względu na sytuację zdrowotną - tu moment powstania niepełnosprawności - nie może być traktowany jako naruszenie zasady równości z art. 32 Konstytucji RP, która polega na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Ponadto, Sąd uznał, że znaczenia dla oceny dokonanej w niniejszej sprawie nie mogły mieć przedłożone ze skargą zaświadczenia medyczne (zaświadczenie lekarskie i zaświadczenie wystawione przez [...]) oraz na prowadzone ponownie postępowanie w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności skarżącej, zakończone orzeczeniami wydanymi w 2026 r. na kolejny okres, na które skarżąca wskazywała w toku postępowania sądowoadministracyjnego i na rozprawie. Dotyczą one bowiem stanu faktycznego zaistniałego już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem Sąd nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Ocena Sądu w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie kontrolę legalności działań organów i dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Wszystkie zdarzenia prawne i okoliczności faktyczne zaistniałe po dacie wydania zaskarżonej decyzji są bez znaczenia dla oceny jej legalności. Skoro skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie spełniała wymaganego kryterium uprawniającego do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, to zasadnie organy odmówiły przyznania jej prawa do tego świadczenia. Jeśli spełni te warunki w przyszłości będzie mogła też w przyszłości ubiegać się o nie. Podobnie, znaczenia dla oceny Sądu nie miał również wskazany przez skarżącą fakt przywołania w treści zaskarżonej decyzji jednego symbolu choroby z orzeczenia, zamiast dwóch. Rodzaj choroby, ze względu na którą wydano orzeczenie, jest bowiem bez znaczenia dla stosowania art. 16 ust. 3 ustawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.