I OSK 1067/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marzena Piotrowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 985/23 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 22 września 2023 r. nr SKO.4141.319.23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z 11 lipca 2023 r. znak MOPSS.ŚR.511.3426.2023.J.Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 985/23 oddalił skargę I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 22 września 2023 r. znak: SKO.4141.319.23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że trafnie Kolegium utrzymało w mocy odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem bądź rezygnacją z pracy zarobkowej przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki. Za istotną okoliczność Sąd pierwszej instancji uznał również posiadanie przez matkę dwojga innych dorosłych i pracujących dzieci, na których w równym stopniu ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny i które mogą realizować go poprzez finansowe współuczestnictwo w organizacji opieki lub opłaceniu profesjonalnych usług opiekuńczych. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła I. W. zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i przyjęcie, że charakter opieki wykonywanej przez skarżącą umożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby niepełnym wymiarze czasu pracy; b. art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą oddaleniem skargi, polegającą na przyjęciu, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia oraz niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, podczas gdy związek taki zachodzi i został wykazany w toku postępowania; charakter, częstotliwość i rozmiar czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą, uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze. Zarzucono też, że błędnie przyjęcie, że są inne osoby zobowiązane do alimentacji względem matki skarżącej, tj. rodzeństwo skarżącej, które może wykonywać czynności opiekuńcze wobec matki. 2. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organ drugiej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym błędnie oraz w sposób dowolny ustalił, iż w niniejszej sprawie opieka sprawowana przez skarżącą nad jej matką nie ma charakteru stałego i nieprzerwanego (brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką), gdyż rzekomo czynności opiekuńcze w tej sprawie mogą być realizowane przez skarżącą bez konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej oraz nie kolidują z możliwością podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, podczas gdy w niniejszej sprawie opieka sprawowana przez skarżącą nad jej matką ma charakter stały i nieprzerwany (istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką), a czynności opiekuńcze w niniejszej sprawie nie mogą być realizowane przez skarżącą, bez konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej oraz kolidują z możliwością podjęcia przez skarżącą zatrudnienia; b. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. - polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organ drugiej instancji nie zapewnił stronie możliwości wykazania, zakwestionowanej dopiero w decyzji odwoławczej, okoliczności faktycznej, a mianowicie tego, że opieka sprawowana przez skarżącą nad jej matką nie ma charakteru stałego i nieprzerwanego (brak jest w sprawie bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź jego niepodejmowaniem przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką), a gdyby skarżąca miała rzeczoną możliwość, to podjęłaby ona stosowną inicjatywę dowodową celem wykazania, iż opieka sprawowana przez skarżącą nad jej matką ma charakter stały i nieprzerwany (zakres czynności opiekuńczych, jakich wymaga matka skarżącej oraz wymiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad jej matką uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), co mogłoby skutkować przyznaniem jej przedmiotowego świadczenia, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia oraz niedostrzeżeniem przez sąd zasadności uchylenia decyzji organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z dnia 25 maja 2026 r. poinformowano Sąd, że matka skarżącej kasacyjnie zmarła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, że w sprawie nie wykazano bezpośredniego związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola dokonana przez Sąd pierwszej instancji była w tym zakresie wadliwa. Sąd ten nie dostrzegł, że organy administracji publicznej dokonały oceny materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2023, poz. 775 – dalej jako: "k.p.a."), wskazać należy, że zarzut ten jest usprawiedliwiony. Skarżąca trafnie podnosi, że organ odwoławczy, a za nim Sąd pierwszej instancji, w sposób dowolny przyjęli, że opieka nad matką nie ma takiego charakteru i rozmiaru, który wyłączałby możliwość podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tym wymogom organy sprostały. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja zachodzi w badanym przypadku. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżąca konsekwentnie wskazywała, że jej matka zmaga się z licznymi i poważnymi schorzeniami. Wymieniała w szczególności nadciśnienie tętnicze, niedosłuch oraz postępujące zaburzenia pamięci. Podnosiła również, że matka zapomina zamknąć drzwi od domu, zostawia otwartą wodę w kranie, ma problem z dbaniem o własne bezpieczeństwo oraz higienę. Nie były to twierdzenia ogólne ani oderwane od materiału sprawy. Znajdowały one potwierdzenie w przedłożonej dokumentacji medycznej. Szczególną uwagę zwraca fakt, że stan zdrowia matki skarżącej uniemożliwił jej osobiste stawiennictwo przed składem orzekającym komisji do spraw orzekania o niepełnosprawności. Okoliczność ta w sposób wyraźny dowodzi stopnia dysfunkcji organizmu oraz ograniczeń psychofizycznych. W tym kontekście nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji ustalenie, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą mogły być realizowane bez konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej. Organ nie wykazał, na czym konkretnie opiera taką ocenę. Nie wystarczy bowiem stwierdzić, że część czynności opiekuńczych może być wykonywana w określonych porach dnia. Przy ocenie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 – dalej jako: “u.ś.r.") znaczenie ma nie tylko techniczny czas wykonania poszczególnych czynności, ale przede wszystkim to, czy stan osoby wymagającej opieki powoduje potrzebę stałej gotowości. A na taki charakter opieki wskazywały opisywane zaburzenia pamięci, problemy z bezpieczeństwem, pozostawianie otwartej wody i niezamykanie drzwi. Jednocześnie, zasadnie zarzucono, że organ pominął dynamikę procesu rezygnacji skarżącej z aktywności zawodowej. Skarżąca w odwołaniu szczegółowo opisała, że stopniowo ograniczała prowadzoną działalność gospodarczą, ponieważ próbowała pogodzić obowiązki zawodowe z coraz bardziej absorbującą opieką nad chorą matką. Ostatecznie doprowadziło to do utraty większości klientów i faktycznego zaprzestania rentownej aktywności zarobkowej. Bez wątpienia jest to okoliczność, która winna zostać wzięta pod uwagę przy ocenie związku przyczynowego wymaganego przez art. 17 ust. 1 u.ś.r. Istnienia tego związku dowodzić może sekwencja następujących po sobie zdarzeń skutkujących stopniowym wygaszaniem aktywności zarobkowej, jeżeli narastający zakres opieki nad osobą niepełnosprawną czyni dalsze wykonywanie pracy faktycznie niemożliwym albo nieracjonalnym. W obliczu powyższego, Sąd pierwszej instancji, akceptując zaniechanie organu w tym zakresie, naruszył art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasadnie podniesiono też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 79a § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 i 2 k.p.a. Skarżąca trafnie podniosła, że organ odwoławczy nie zapewnił jej realnej możliwości odniesienia się do okoliczności, która została zakwestionowana dopiero w decyzji organu drugiej instancji. Jeżeli organ odwoławczy zamierzał odmówić świadczenia z tego powodu, że zakres opieki nie wyłącza aktywności zawodowej, powinien był stworzyć skarżącej możliwość odniesienia się do tej oceny. Skarżąca wskazuje, że gdyby taką możliwość otrzymała, podjęłaby stosowną inicjatywę dowodową w celu wykazania, że wymiar i charakter czynności opiekuńczych uniemożliwiają jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W realiach tej sprawy twierdzenie to dotyczy okoliczności kluczowej dla rozstrzygnięcia, a zaniechanie organu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasługiwały na uwzględnienie. Skarżąca trafnie kwestionowała trafność oceny, że charakter opieki nad matką pozwalał jej na podjęcie zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Trafnie też wskazywała, że w sprawie wykazano związek przyczynowy między niepodejmowaniem aktywności zawodowej, a sprawowaną opieką. Nie jest również trafne stanowisko, że sam fakt istnienia rodzeństwa skarżącej jako osób zobowiązanych alimentacyjnie wobec matki wyłączał możliwość przyznania świadczenia. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie również zasługuje na uwzględnienie. Dla oceny prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istotne jest ustalenie, kto faktycznie sprawuje opiekę oraz czy osoba ta z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Samo wskazanie innych osób zobowiązanych alimentacyjnie nie uzasadnia odmowy świadczenia. Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. ustanawia wprawdzie pewną kolejność, jednak dotyczy ona wyłącznie osób zobowiązanych w dalszej kolejności (np. wnuków) i uzależnia ich prawo od niemożności sprawowania opieki przez osoby zobowiązane w bliższej kolejności (np. dzieci). Przepisy te nie zawierają natomiast żadnych "zasad kolizyjnych" w ramach tej samej grupy zobowiązanych, tj. pomiędzy dziećmi osoby niepełnosprawnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz uwzględnią pełen materiał sprawy. W szczególności wezmą pod uwagę rzeczywisty zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, znaczenie postępujących zaburzeń pamięci i problemów z bezpieczeństwem oraz higieną, a także wpływ tych okoliczności na możliwość wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej. Uwzględnią również proces stopniowego ograniczania działalności gospodarczej przez skarżącą, utratę większości klientów oraz faktyczne zaprzestanie rentownej aktywności zarobkowej. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 193 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.