I SA/Ol 41/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 21 grudnia 2020 r., nr XXIV/267/20 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 25 listopada 2020 r. Rada Miejska w Piszu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, dalej: "u.c.p.g."), podjęła uchwałę nr XXIII/247/20 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. W § 5 tej uchwały postanowiono, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 roku. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 28 grudnia 2020 r. pod poz. 5282. Następnie Rada Miejska w Piszu w dniu 21 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę nr XXIV/267/20 o zmianie uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. W § 1 wskazano, że w uchwale nr XXIII/247/20 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 25 listopada 2020 roku w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości § 5 otrzymuje brzmienie: "§ 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r.". W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Pisza, zaś zgodnie z § 3 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 28 grudnia 2020 r. pod poz. 5287. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z 21 grudnia 2020 r. nr XXIV/267/20 o zmianie uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości Prokurator Okręgowy w Olsztynie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucając jej istotne naruszenie art. 2 i art. 88 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 146, dalej jako: "u.o.a.n"), poprzez zawarcie w § 1 i § 3 postanowień, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r., które to sformułowanie jest wewnętrznie sprzeczne. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał na rozbieżności, jakie zachodzą między postanowieniem, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia i oznaczoną datą dzienną 1 stycznia 2021 r. Takie sformułowanie oznacza, że można mieć wątpliwości, czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 12 stycznia 2021 r., czy też z dniem 1 stycznia 2021 r. Powyższa regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, bowiem prowadzi do wniosku, że 14-dniowy okres vacatio legis został przez uchwałodawcę skrócony bez uzasadnienia. Co więcej, skarżona uchwała w podobny, błędny sposób zmienia treść innej uchwały o nr XXIII/245/20 z dnia 25 listopada 2020 r. o zmianie uchwały w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (powinno być: uchwały nr XXIII/247/20 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości). W ocenie Prokuratora, treść art. 4 ust. 1 u.o.a.n. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że akty normatywne zawierające przepisy prawa powszechnie obowiązującego ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Przepis ust. 2 tego artykułu stanowi przy tym, że w uzasadnionych przypadkach termin ten może być krótszy, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W przypadku przedmiotowej uchwały nie uzasadniono skrócenia okresu vacatio legis, a wręcz nie przewidziano takiej sytuacji, podając dwa terminy wejścia w życie uchwały. Tymczasem akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Wskazanie w uchwale dwóch różnych dat powoduje, że jej przepisy stają się niezrozumiałe dla odbiorcy, który nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być stosowane od daty wejścia w życie, czy też od daty nabrania mocy obowiązującej, która to data w niniejszym przypadku jest wcześniejsza niż data wejścia w życie. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, uchwała jest nie tylko wewnętrznie sprzeczna, ale także istotnie narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Podkreślono ponadto, że akt prawa miejscowego nigdy nie może wejść w życie z mocą wsteczną, ponieważ miejscowi prawodawcy nie zostali wyposażeni w kompetencje prawodawcze, odnoszące się do spraw, które realizują ważny interes państwa, który uzasadniałby zastosowanie wyjątku określonego w art. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 u.o.a.n. W odpowiedzi Rada Miejska w Piszu wniosła o oddalenie skargi w całości. Wskazała, że w wyjątkowych przypadkach, mając na względzie treść przepisu art. 5 u.o.a.n., możliwe jest nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej (wyrok TK z 25 września 2000 r., K 26/99, OTK 2000 Nr 6 poz. 186). Organ podniósł również, że przedmiotowa uchwała została opublikowana przez organ nadzoru Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, który dokonał oceny zgodności z prawem uchwały i nie stwierdził naruszenia przepisów skutkujących nieważnością uchwały. Ponadto wskazano, że w sytuacji kiedy uchwała w okresie 2-letnim od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego nie wywołała ujemnych skutków, to także po tym terminie skutki takie nie wystąpią. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rada Miejska w Piszu z 21 grudnia 2020 r. o nr XXIV/267/20 o zmianie uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Prokurator, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, sformułował zarzut istotnego naruszenia art. 2 i art. 88 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n poprzez zawarcie w § 1 i § 3 uchwały postanowień, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r., które to sformułowanie jest wewnętrznie sprzeczne. Zdaniem Sądu, takie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego 28 grudnia 2020 r. pod poz. 5287, oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła ona w życie 12 stycznia 2021 r., tj. po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, czy też 1 stycznia 2021 r. Ma rację Prokurator, wywodząc, że § 1 i § 3 kwestionowanej uchwały wskazuje na dualizm pojęć użytych w celu określenia początku obowiązywania norm prawnych wysłowionych w tym akcie normatywnym. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że § 1 i § 3 zaskarżonej uchwały istotnie naruszają art. 2 i art. 88 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że regulacje § 1 i § 3 zaskarżonej uchwały zawierają w istocie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Pierwsza z nich stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w dzienniku urzędowym, co nastąpiło 28 grudnia 2020 r i oznacza wejście w życie z dniem 12 stycznia 2021 r. Z kolei według drugiej, ma ona zastosowanie od 1 stycznia 2021 r. W orzecznictwie sądowym niejednokrotnie już wskazywano, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (wyrok NSA z 27 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 1271/19, CBOSA; uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 - OTK 1995 nr 2, poz. 12). Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17; wyrok WSA w Lublinie z 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 315/20). Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki Prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), wskazując na dziewięć możliwych do zastosowania brzmień artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Normodawca powinien ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. W jednym ze swych wyroków Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 7 stycznia 2004 r., K 14/03) stwierdził, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. Z powyższych względów przepisy § 1 i § 3 zaskarżonej uchwały są wewnętrznie sprzeczne i mogą wprowadzać w błąd co do daty wejścia w życie uchwały zmieniającej i uchwały zmienianej. Stanowi to istotne naruszenie prawa, gdyż przepisy zawierają dwie normy prawne, wzajemnie się wykluczające. Nie zachodzi przy tym sytuacja unormowana art. 5 u.o.a. gdyż z brzmienia analizowanych przepisów nie sposób wywodzić, że zamiarem prawodawcy gminnego było nadanie aktom wstecznej mocy obowiązującej. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 2 zaskarżonej uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Pisza. W takim kształcie nie można pozostawić aktu prawnego w obrocie, ponieważ byłby aktem ułomnym, a część ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, jednak dotyczyć to może tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2727/15, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.