I SA/Łd 1/23

Dnia 7 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) Asesor WSA Agnieszka Gortych-Ratajczyk , po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Burzenin z dnia 21 czerwca 2022 r. nr XLVI/353/2022 w przedmiocie wprowadzenia opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek opłaty targowej i sposobu jej poboru na terenie Gminy Burzenin stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 1 pkt 4.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. (dalej: skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Gminy B. (dalej: organ) z dnia 21 czerwca 2022 r. nr XLVI/353/2022 w sprawie wprowadzenia opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek opłaty targowej i sposobu jej poboru na terenie Gminy B. (Dz. Urz. Woj. Łódzk. poz. 3926). W uzasadnieniu skargi wskazał, że w powołanym przepisie uchwały przewidziano, że dzienna stawka opłaty targowej od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej dokonujących sprzedaży na terenie Gminy B. wynosi przy zajęciu powierzchni placu powyżej 20 m² - 30 zł plus 2 zł za każdy dodatkowy m² zajętej powierzchni. W myśl pkt 4 obwieszczenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2022 r. wydanego na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.o.l, stawka opłaty targowej - wpisana w art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.1. i obowiązująca od 1 stycznia 2022 r. - nie może przekroczyć 852,75 zł dziennie. Przyjęty w uchwale sposób określenia wysokości opłaty targowej narusza więc przepis prawa materialnego tj. art. 19 pkt 1 lit a u.p.o.l. oraz art. 2 w zw. z art. 217 w zw. z art. 168 ustawy zasadniczej. Zaskarżony przepis nie daje pewności co do tego, iż maksymalna wysokość opłaty targowej określonej uchwałą nie będzie przekraczać maksymalnych granic wskazanych w ustawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga była zasadna. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r., VIII SA/Wa 292/20, CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Problem naruszenia prawa podniesiony przez skarżącego w rozpoznanej sprawie, niekwestionowany przez organ, był już przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowym. Przyjmuje się w nim (por. prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2021 r., I SA/Go 237/20, czy wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., II FSK 278/19, CBOSA). Przyjmuje się w nim słusznie, że w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 u.p.o.l. gminy mają swobodę ustalania obciążeń podatkowych i mogą realizować własną politykę lokalną w tym zakresie, a zasadniczo jedynym ustawowym ograniczeniem w ustalaniu przez gminy stawek opłaty targowej jest zakaz przekraczania stawek maksymalnych określanych na każdy rok przez Ministra Finansów w formie obwieszczenia w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych. Sąd stwierdza, że do takiego naruszenia doszło w rozpoznanej sprawie. Jak wynika z § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały, wysokość stawki dziennej opłaty targowej przy zajęciu powierzchni placu powyżej 20 m² wynosi 30 zł plus 2 zł za każdy dodatkowy m² zajętej powierzchni. Zgodnie z art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.1., rada gminy, w drodze uchwały, określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć 852,75 dziennie. Według art. 20 u.p.o.l., górne granice stawek kwotowych określone w art. m.in. w art. 19 pkt 1, obowiązujące w danym roku podatkowym ulegają corocznie zmianie na następny rok podatkowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dz.Urz. RP "Monitor Polski", górne granice stawek kwotowych na każdy rok podatkowy z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 1, zaokrąglając je w górę do pełnych groszy. Górna granice stawki dziennej opłaty targowej w 2022 r. została określona w pkt 3 obwieszczenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022 (M.P. poz. 724) na wskazaną wyżej kwotę 852,75 dziennie. Tej kwoty dziennie opłata targowa przekroczyć nie może. Przepis § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Gminy B. okoliczności tej nie respektuje, bo przewiduje, że stawka opłaty targowej wynosi za 20 m² powierzchni 30 zł "plus 2 zł za każdy dodatkowy m²". Nie zastrzeżono przy tym, że wynik obliczenia nie może przekroczyć wynikającej z ustawy kwoty maksymalnej. Tym samym przyjęty w uchwale wzór obliczenia wysokości opłaty targowej nie stanowi dostatecznej gwarancji, że maksymalna wysokość stawki dziennej nie zostanie przekroczona. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że uchwała w zaskarżonym zakresie § 2 ust. 1 pkt 4 w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ak