I SA/Wr 464/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Andrzej Cichoń (sprawozdawca), Sędziowie SWSA Tadeusz Haberka, SWSA Piotr Kieres, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi G. na uchwałę Rady Miasta S. nr [...] z dn. [...] lipca 2021 r. w przedmiocie § 9 i § 10 uchwały w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawki tej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik oddala skargę w całości.

W dn. [...] lipca 2021 r. Rada Miejska S. (dalej: organ) działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 , art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 6k ust.1,2,2a,3 i 4a w zw. z art. 6i i 6j ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888, dalej jako: u.c.p.g.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik dalej jako "Uchwała". Uchwała ta w § 9.1. otrzymała brzmienie: Dla nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, dokonuje się wyboru metody ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w taki sposób, że w części nieruchomości, gdzie zamieszkują mieszkańcy opłata naliczana jest zgodnie z § 2, a w części nieruchomości, gdzie nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne opłata stanowi iloczyn powierzchni użytkowej lokalu oraz stawki opłaty określonej w § 10 ust. 1 i 2. Z kolei w § 10.1. Uchwały postanowiono, że ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, o której mowa w § 9 ust. l pkt 2 w wysokości: 1) 1,20 zł za m2 powierzchni użytkowej lokalu do 100 m2, 2) 1,00 za m2 powierzchni użytkowej lokalu od 101 m2 do 500 m2, 3) 0,80 zł za m2 powierzchni użytkowej lokalu powyżej 500 m2. Natomiast w § 10.2. wskazano, że ustala się miesięczną stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości: 1) 2,40 zł za m2 powierzchni użytkowej lokalu do 100 m2, 2) 2,00 za m2 powierzchni użytkowej lokalu od 101 m2 do 500 m2, 3) 1,60 zł za m2 powierzchni użytkowej lokalu powyżej 500 m2. T. K. w imieniu własnym oraz reprezentując grupę mieszkańców Gminy Miasta S. (dalej jako: Strona, Skarżący) złożył na tą Uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając naruszenie: 1) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niczym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości opisanych w § 9 Uchwały (tj. w części stanowiących nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy) w stosunku do właścicieli pozostałych rodzajów nieruchomości określonych w Uchwale (tj. nieruchomości zamieszkałych oraz nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy), 2) art. 6j ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez zastosowanie dla nieruchomości w części stanowiącej nieruchomość na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość na której nie zamieszkują mieszkańcy, metody ustalenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi niedozwolonej przez ustawę, 3) art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej uchwale przypadków, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że zaskarżona Uchwała stanowi niedopuszczalną dyskryminację osób prowadzących obiekty noclegowe (gospodarstwa agroturystyczne, pensjonaty itp.), które są jednocześnie ich miejscem zamieszkania. Zdaniem Strony organ uchwałodawczy w niczym nieuzasadniony sposób zróżnicował sytuację prawną właścicieli nieruchomości, na których nie mieszkają mieszkańcy, gdzie zastosował stawkę stanowiącą iloczyn ilości pojemników o określonej pojemności oraz stawki określonej w § 7 Uchwały, z sytuacją właścicieli nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość zamieszkiwaną przez mieszkańców, a w części niezamieszkiwaną przez mieszkańców, poprzez zastosowanie do niezamieszkałej części nieruchomości drastycznie wyższej stawki opartej o metodę od powierzchni użytkowej. Zdaniem Strony zastosowane przez organ mieszane kryterium ustalania dla nieruchomości częściowo zamieszkiwanej, a częściowo niezamieszkiwanej jest niedozwolony przez ustawę, stoi w sprzeczności z art. 6j ust. 4 u.c.p. i uzasadnia stwierdzenie nieważności Uchwały w tej części. Do Skargi załączone zostały deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z których wynika, że grupa mieszkańców składająca skargę są właścicielami nieruchomości a w części niezamieszkałej prowadzą różnego rodzaju działalność. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, zakwestionował legitymację do wniesienia skargi i wskazał, że zaskarżona Uchwała jest prawidłowa gdyż przeszła cały proces legislacyjny i kontrolny i organy nadzoru nie stwierdziły nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W zakresie legitymacji do złożenia skargi na akt prawa miejscowego zauważyć należy, że na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej jako u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 2a u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Z uwagi na treść tych przepisów, podmiot, który chce skutecznie skorzystać z możliwości wniesienia skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Interes, o którym mowa, musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym danego podmiotu, wynikającym z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, musi istnieć w dacie wniesienia skargi oraz musi być przez skarżoną uchwałę naruszony. Skarżący kwestionując uchwałę organu gminy, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc mieć następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Niespełnienie powyższej przesłanki winno skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, Lex nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Granica między ustaleniem braku indywidualnego interesu prawnego a jego istnieniem, ale niestwierdzeniem w sprawie naruszenia tego interesu, jest nieostra. Zdaniem Sądu, co do zasady instytucja odrzucenia skargi powinna służyć do wykluczania skarg kierowanych przeciwko aktom, w których brak jest jakiegokolwiek "łącznika materialnoprawnego", i które to w oczywistym zakresie nie spełniają wymaganego prawem kryterium indywidualizacji naruszonego interesu prawnego, a nie do rozważania merytorycznych aspektów naruszenia prawa przez akt prawa miejscowego. W tej mierze Sąd podziela wyrażony już pogląd w orzecznictwie, że regulacja zawarta w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi, formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r., II SA/Łd 155/18, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6m u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według powyższych przepisów, to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący jako grupa mieszkańców są bez wątpienia podmiotem, który, z uwagi na obowiązujące na terenie miasta i gminy S. akty prawa miejscowego, musi realizować opisane wyżej obowiązki wynikające z przepisów u.c.p.g. i tychże aktów. W ocenie Sądu w analizowanej sprawie indywidualnego źródła interesu prawnego skarżącego upatrywać można w tym, że w jego ocenie z powodu treści kwestionowanego przepisu uchwały doszło do obciążenia ich wyższymi niż dotychczas opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi. To oznacza, że skarżący przedstawił argumentację pozwalającą przyjąć, że w jego ocenie przepis kwestionowanej uchwały, którego stwierdzenia nieważności oczekuje, w sposób negatywny wpływa na jego sytuację prawną, bowiem kształtuje wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami w nadmiernej wysokości. Jak już zostało wyżej wskazane zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo, skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Przechodząc do istoty sporu wskazać należy, że zasadniczy kwestionowany przez Skarżącego § 9 uchwały nie narusza prawa w sposób istotny. Jak postanowiono w § 9.1. Dla nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, dokonuje się wyboru metody ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w taki sposób, że w części nieruchomości, gdzie zamieszkują mieszkańcy opłata naliczana jest zgodnie z § 2 a w części nieruchomości, gdzie nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne opłata stanowi iloczyn powierzchni użytkowej lokalu oraz stawki opłaty określonej w § 10 ust. 1 i 2. W § 10 ustalono natomiast konkretne stawki. Wskazać należy, że artykuł 6j w ust. 4 i 5 u.c.p.g. określa zasady wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość zamieszkałą, a w pozostałej części – niezamieszkałą. W przypadku takich mieszanych (łączonych) nieruchomości opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi co do zasady sumę opłat obliczonych zgodnie z art. 6j ust. 1–3 u.c.p.g. (art. 6j ust. 4 u.c.p.g.). Oznacza to, że opłata od danej nieruchomości jest sumą opłat obliczonych odrębnie dla części nieruchomości zamieszkanej (według metody wybranej przez radę gminy spośród metod z art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g.) i części nieruchomości niezamieszkanej (według metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 u.c.p.g.) (zob. wyrok WSA w Krakowie z 26.07.2017 r., I SA/Kr 398/17, LEX nr 2348870). Wyliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, następuje natomiast co do zasady według metody określonej w art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości niezamieszkałej oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonej przez radę gminy na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. za pojemnik lub worek o określonej pojemności. Artykuł 6j ust. 5 u.c.p.g. stwarza natomiast gminnym organom stanowiącym możliwość odstąpienia od postanowień art. 6j ust. 4 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata od nieruchomości mieszanych stanowi sumę opłat obliczonych odrębnie od części zamieszkałej i części niezamieszkałej nieruchomości. Rada gminy może bowiem podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tych nieruchomości zgodnie z art. 6j ust. 1, 2 lub 3 u.c.p.g., z tym że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty zgodnie z ust. 1 pkt 3 dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu. Tym samym ustawodawca dopuścił możliwość, aby opłata od nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość zamieszkałą, a w pozostałej części – niezamieszkałą, ustalana była według metod właściwych dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g.) lub według metody właściwej dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (art. 6j ust. 3 u.c.p.g.). Z treści analizowanych przepisów wynika, że jeżeli rada zdecyduje się na zastosowanie do części nieruchomości mieszanej, na której prowadzona jest działalność, metody określonej w art. 6j ust. 1 pkt 3, tj. metody uzależnionej od powierzchni użytkowej, to wówczas, zgodnie z zastrzeżeniem wynikającym z art. 6j ust. 5 u.c.p.g. uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu. Możliwość stosowania różnych metod ustalania wysokości opłaty potwierdza treść art. 6j ust. 1 u.c.p.g. W pierwotnym brzmieniu art. 6j ust. 1 u.c.p.g. określał na zasadzie alternatywy rozłącznej sposób ustalania opłaty, na co wskazywało posłużenie się przez ustawodawcę spójnikiem "albo" przy wymienianiu poszczególnych sposobów ustalania opłaty. Takie rozwiązanie było powszechnie krytykowane za brak elastyczności i wyłączenie możliwości uwzględnienia specyfiki różnorodnych warunków występujących na terenie tej samej gminy. Uwzględniając te głosy, w obecnej chwili poszczególne sposoby ustalania opłaty za odbiór odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców zostały oddzielone od siebie spójnikiem "lub", będącym z punktu widzenia logiki przejawem alternatywny niemającej charakteru rozłącznego. W ocenie Sądu, możliwość zastosowania do części nieruchomości na której prowadzona jest działalność, innej metody, niż dla części zamieszkałej, wynika ze sposobu sformułowania końcowej części art. 6j ust. 5, który stanowi "(...) z tym że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty zgodnie z ust. 1 pkt 3 dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu". Zdaniem Sądu, z uwagi na umiejscowienie przecinka w ust. 5 art. 6j dopiero po zwrocie "części nieruchomości" należy uznać, że ustawodawca także w ust. 5 dopuścił możliwość różnicowania metod opłat do części zamieszkałej i niezamieszkałej. Gdyby zamysł ustawodawcy był taki, że musi to być jedna metoda dla całej nieruchomości, przepis ten miałby inne brzmienie. Z tych względów nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez § 9 i 10 Uchwały art. 6j ust. 4 u.c.p.g. w zw. z art. 7, 8 oraz w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości i zastosowanie metody ustalenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi niedozwolonej przez ustawę. Rada nie naruszyła zasady równości i nie dopuściła się dyskryminacji, gdyż podejmując Uchwałę działała w granicach ustawowej delegacji. Organowi stanowiącemu pozostawiono bowiem swobodę, wybór rozwiązania, poprzez przyjęcie metody naliczania opłat od nieruchomości mieszanych. Każde z możliwych rozwiązań mieści się w granicach prawa, a opowiedzenie się za jednym z nich nie jest przejawem dyskryminacji mieszkańców, będących właścicielami określonej kategorii nieruchomości, ale jest wyrazem zasady samodzielności gminy, będącej immanentną cechą samorządu terytorialnego. Nie sposób uznać, że zaniechanie skorzystania z prawa (uprawnienia), którym dysponowała rada gminy, narusza w jakikolwiek sposób obowiązujące prawo. Organ miał uprawnienie do podjęcia takiej uchwały działał zatem na podstawie i w graniach prawa. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej argumenty Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną. Odnosząc się zaś do wniosku organu administracji o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, wskazać należy, że jest on niezasadny. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl natomiast art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Brak jest zatem podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów od strony skarżącej na rzecz organu i dlatego wniosek w tym zakresie nie mógł zostać uwzględniony.