I SA/Lu 579/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Marcin Małek (sprawozdawca) Asesor sądowy Jakub Polanowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 2 września 2025 r. nr SKO.41/4251/P/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w podatku od nieruchomości za 2001 r. - oddala skargę.

J. A. (skarżący, podatnik, strona) w piśmie z dnia 23 sierpnia 2024 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Lublin z dnia 28 listopada 2002 r. określającej zobowiązanie w podatku pod nieruchomości za 2001 r. z uwagi na przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W wyniku analizy tego wniosku Kolegium ustaliło, że decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia 28 listopada 2002 r. została zaskarżona i w wyniku rozpoznania odwołania Kolegium decyzją z dnia 19 lutego 2003 r. znak SKO.0073/139/P/2003 uchyliło decyzję z dnia 28 listopada 2002 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Następnie organ I instancji wydał decyzję z dnia 7 lipca 2003 r. znak Fn.III.3110/Nf/042/720/2003 w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości na 2001 rok za nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] w kwocie 27.632,30 zł, którą po odwołaniu złożonym przez skarżącego decyzją z dnia 22 października 2003 r. znak SKO.0073/1821/P/03 Kolegium utrzymało w mocy. Z powyższych ustaleń wynika, że wskazana przez stronę decyzja Kolegium z dnia 22 października 2003 r. znak SKO.0073/1821/P/03 nie utrzymała w mocy decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 28 listopada 2002 r. (tak podano we wniosku) ale decyzję organu I instancji z dnia 7 lipca 2003 r. W konsekwencji, zgodnie z intencją strony, przedmiotem rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności należało uczynić decyzję Kolegium z dnia 22 października 2003 r. znak SKO.0073/1821/P/03, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 7 lipca 2003 r. w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości na 2001 r, która to jest decyzją ostateczną. Decyzją z 9 października 2024 r., znak: SKO.41/3540/P/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 22 października 2003 r., znak: SKO.0073/1821/P/03 w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości na 2001 r. W jej uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia 22 października 2003 r., znak SKO.0073/1821/P/03 została doręczona podatnikowi w dniu 7 listopada 2003 r. Zatem 5-letni termin na wniesienia żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji upłynął w dniu 7 listopada 2008 r. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji strona złożyła w dniu 27 sierpnia 2024 r., zatem uchybiła terminowi wskazanemu w art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Zdaniem Kolegium w sprawie wystąpiła również druga okoliczność uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Kolegium określona w art. 249 § 1 pkt 2 O.p. Mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA/Lu 681/03 oddalił skargę J. A. na ww. decyzję Kolegium. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej SKO w L. z dnia 22 października 2003 r. W odwołaniu od powyższej decyzji podatnik argumentował, że organ określił podatek od nieruchomości opierając się tylko i wyłącznie na domysłach pracowników pomijając wyniki kontroli i sporządzone protokoły kontroli podatkowej dokonanych przez podległych mu pracowników. Organ podatkowy nie posiada natomiast uprawnienia do dokonywania samodzielnie klasyfikacji funkcji budynku, lecz powinien opierać się na posiadanym materiale dowodowym, z którego niezbicie wynika, że budynek i grunt położony przy ul. [...] przeznaczony jest wyłącznie na cele mieszkaniowe. Ponadto w toku postępowania pominięto zupełnie znajdujące się w aktach sprawy dowody potwierdzające stanowisko podatnika, że od momentu zakupu budynku wraz z prawem wieczystego użytkowania gruntu, na którym jest położony, jest on wykorzystywany wyłącznie na cele mieszkaniowe i nigdy nie był i nie jest wykorzystywany na cele niezgodne z jego przeznaczeniem. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie określającej podatek od nieruchomości za rok 2001. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie - po zbadaniu złożonego odwołania - wydało 2 września 2025 r. decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję własną wydaną w pierwszej instancji, uznając, że ta nie narusza prawa. Na wstępie organ wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej, a nie jak powołuje strona przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej jednak przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. odpowiadają przesłankom wymienionym w art. 247 § 1 pkt 1, 2 i 3 O.p. i organ procedował (zarówno w I jak i w II instancji) przedmiotową sprawę na podstawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. W myśl art. 249 § 1 O.p., organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub 2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4. Z akt sprawy wynika, iż decyzja z dnia 22 października 2003 znak SKO.0073/1820/P/03 została doręczona podatnikowi w dniu 7 listopada 2003 r. Należy zatem stwierdzić, że 5- letni termin na wniesienia żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji upłynął w dniu 7 listopada 2008 r. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji strona złożyła w dniu 23 sierpnia 2024 r., zatem uchybiono terminowi wskazanemu w art. 249 § 1 pkt 1 O.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaznacza się, że po upływie pięciu lat od doręczenia decyzji, wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest bezskuteczne, a organ nie może wszcząć już postępowania (wyrok NSA z 4 sierpnia 2017r., II FSK 905/17). Dlatego żądanie wszczęcia postępowania w takiej sytuacji musi spotkać się z odmową. W sprawie wystąpiła również druga okoliczność uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Kolegium z dnia 22 października 2003 r. określona w art. 249 § 1 pkt 2 O.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA/Lu 681/03 oddalił skargę podatnika na ww. decyzję Kolegium. W tej sytuacji organ podatkowy nie może prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Końcowo organ wyjaśnił, że wydana decyzja ma formalny charakter. Organ nie bada przed jej wydaniem zasadności wniosku, nie analizuje czy przesłania wskazane przez wnioskodawcę miały miejsce. Ustala jedynie, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania nadzorczego. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania stanowi jednocześnie odmowę przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie i rozstrzygania merytorycznego o zasadności wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności. Jednocześnie organ dodał, że również w przypadku zainicjowania postępowania nieważnościowego z urzędu organ ograniczony jest tymi przesłankami co wynika z art. 249 § 2 O.p. Zatem w razie zaistnienia przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na żądanie strony (wniosek) nie jest również dopuszczalne wszczęcie tego postępowania z urzędu (w tym z uwagi na upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji). Nie zgadzając się z tak dokonanym rozstrzygnięciem podatnik wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie domagając się jej uchylenia oraz wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji określających podatek od nieruchomości za 2001 r. W jej uzasadnieniu powtórzył zarzuty odwołania dotyczące tego, że organ podatkowy nie posiada uprawnienia do dokonywania samodzielnie klasyfikacji funkcji budynku, lecz powinien opierać się na posiadanym materiale dowodowym z którego niezbicie wynika, że budynek i grunt położony przy ul. [...] przeznaczony jest wyłącznie na cele mieszkaniowe. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę wymiaru podatku od nieruchomości i innych świadczeń stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Organ podatkowy całkowicie natomiast pominął dowody potwierdzające stanowisko podatnika, że od momentu zakupu budynku wraz z prawem wieczystego użytkowania gruntu, na którym jest położony, jest on wykorzystywany wyłącznie na cele mieszkaniowe i nigdy nie był i nie jest wykorzystywany na cele niezgodne z jego przeznaczeniem. O powyższym zdaniem skarżącego świadczą: 1. zawiadomienia z dnia 25 marca 2002 r. o wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji budynków obrębu 42 – W.; oświadczenia Prezesa Zarządu Spółdzielni [...], H. R. z dnia 18 lutego 1999 r., dotyczące przeznaczenia budynku przy ul. [...] oraz celów na jakie budynek przy ul. [...] był i jest wykorzystywany; protokół z dnia 26 września 1988 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku (eksploatacji) inwestycji Internatu (budynku mieszkalnego) wraz z niezbędnymi dla jego potrzeb stołówka i przychodnią rehabilitacyjną w Spółdzielni [...] protokół z przeprowadzonej kontroli w dniu 17 października 2002 r. w budynku, będącym własnością podatnika, położonym w L. przy ul. M. [...], przez pracowników [...] Urzędu Miasta [...] w obecności podatnika; pismo Urzędu Miasta Lublin Wydział Architektury i Budownictwa z dnia 18 czerwca 2020 r. stwierdzające brak w archiwach decyzji o zmianie sposobu użytkowania nieruchomości położonej przy ulicy M. [...] w L.. Natomiast w posiadanych przez Wydział Architektury i Budownictwa rejestrach wydanych w latach 1965-2019 pozwoleń na budowę odnaleziono decyzję numer 383/921 z dnia 29.05.2009 r. (znak sprawy ABU. PB. n.7353-560/09 ) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę budynków administracyjno - socjalno - hotelowych numer 1 i 2 na budynek biurowy wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji wod.-kan., co. wentylacji i elektrycznej, zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, remont elewacji z dociepleniem ścian, przebudowę spocznika i schodów wejścia głównego z dobudową podjazdów dla niepełnosprawnych oraz utwierdzenie nawierzchni z wydzieleniem miejsc postojowych. Wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie była M. - Spółdzielnia w [...]. Zdaniem skarżącego w świetle powyższych faktów skarga jest zasadna i winna być uwzględniona. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji, stanowiącym odstępstwo od określonej w art. 128 O.p. zasady trwałości decyzji. Stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w rozdziale 18 Działu IV O.p. Z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów określających zastosowanie tego nadzwyczajnego środka (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., II FSK 1051/10). Należy podkreślić, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji, jako tryb nadzwyczajny, może być uruchomiony tylko w sytuacji, gdy istnieje już decyzja ostateczna i obejmuje jedynie ustalenie, czy zachodzą lub nie, wyszczególnione w art. 247 § 1 Op. wady tej decyzji. Zatem celem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja ta nie została dotknięta jedną z wad wymienionych w powyższym przepisie. Aby jednak decyzję ostateczną poddać takiej ocenie, niezbędne jest zbadanie sprawy pod kątem ewentualnego wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki obligującej organ podatkowy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki te zostały przykładowo wymienione w art. 249 § 1 O.p., o czym świadczy użyty, w tym przepisie zwrot "w szczególności" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 listopada 2018 r., I SA/Po 211/18; wyrok WSA w Białymstoku, I SA/Bk 583/18). W art. 249 § 1 pkt 1 O.p. ustawodawca jako przesłankę wspomnianej odmowy wskazał wniesienie żądania stwierdzenia nieważności po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Pięcioletni termin, o którym mowa powyżej jest terminem prawa materialnego, a zatem terminem zawitym, którego upływ skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2017 r., II FSK 905/17). Jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Nie można zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Organ podatkowy zobligowany jest wtedy do wydania formalnego orzeczenia odmawiającego wszczęcia postępowania, przy czym orzeczenie to musi mieć formę decyzji. W konsekwencji w takiej sytuacji, zarzuty związane z wadliwością decyzji ostatecznej nie mogą zostać merytorycznie rozpatrzone. Ubocznie należy zaś wyjaśnić, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych enumeratywnie w art. 247 § 1 O.p. uzasadniających stwierdzenie nieważności. W związku z tym, podniesione w skardze zarzuty, mające przemawiać za istnieniem podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej nie mogą przesądzać o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jak słusznie argumentował organ, zapadłe na tym etapie rozstrzygnięcie ma wyłącznie charakter procesowy, czyli ze względu na przeszkody formalne, organ nie mógł dokonać merytorycznej analizy podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Działanie organów w tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe. Organ podatkowy, sprawdzając wniosek pod względem formalnym, w pierwszej kolejności bada, czy zachodzą przesłanki negatywne, a te - wymienione expressis verbis - w art. 249 § 1 pkt 1 i 2 O.p. powodują, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być wszczęte. Organ podatkowy wydaje więc decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, nie przechodząc do merytorycznej fazy rozpoznania wniosku. Podstawą wydania tej decyzji jest art. 249 § 1 O.p., a rozstrzygnięcie zapadłe na tym etapie ma wyłącznie charakter formalny - procesowy, tzn. że nie jest przeprowadzana analiza merytoryczna czy rzeczywiście decyzja, stwierdzenia nieważności, której domaga się podatnik, jest obarczona zarzucanymi jej wadami i nieprawidłościami. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo uznał, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony po upływie 5 lat od dnia doręczenia tej decyzji oraz że w sprawie orzekał sąd administracyjny który oddalił skargę na decyzję, której obecnie stwierdzenia nieważności domaga się podatnik. Mianowicie z ustaleń organu wynika, że decyzja z dnia 22 października 2003 znak SKO.0073/1821/P/03 została doręczona podatnikowi w dniu 7 listopada 2003 r. Zatem 5-letni termin na wniesienia żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji upłynął w dniu 7 listopada 2008 r. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji strona złożyła w dniu 23 sierpnia 2024 r., zatem z ewidentnym uchybieniem terminu wskazanego w art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Celnie również organ uznał, że w sprawie wystąpiła również druga okoliczność uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Kolegium z dnia 22 października 2003 r. określona w art. 249 § 1 pkt 2 O.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA/Lu 681/03 oddalił bowiem skargę J. A. na ww. decyzję Kolegium. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt FSK 1832/04 oddalił skargę kasacyjną podatnika ww. od wyroku WSA w Lublinie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 68/18 odrzucił skargę J. A. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt FSK 1832/04 oddalajacym skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA/Lu 681/03 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 22 października 2003 r., nr SKO.0073/1821/P/03 w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2001 r. W tej sytuacji, organ podatkowy nie mógł wszcząć i prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej SKO. W konsekwencji powoływane przez stronę w skardze zarzuty przeciw decyzji wymiarowej oraz dowody na ich poparcie nie mają prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy i nie mogły być badane przez organ z uwagi na negatywne przesłanki do skutecznego złożenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Trafnie również organ uznał, że nie miał możliwości wszczęcia przedmiotowego postepowania z urzędu, tj. bez wniosku podatnika. Zgodnie bowiem z art. 249 § 2 O.p. okoliczności, o których mowa w § 1 (powołany wyżej), uwzględnia się również w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu. Zatem w razie zaistnienia przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na wniosek strony nie jest również dopuszczalne wszczęcie tego postępowania z urzędu. Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej na podstawie których rozstrzygał organ. W sprawie brak jest uchybień w zakresie gromadzenia materiału dowodowego oraz jego oceny. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz jej uzasadnienie zawierają wszystkie wymagane przepisami Ordynacji podatkowej elementy. Wskazano w niej i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak też odzwierciedlenie znalazł w niej proces rozumowania organu, wskazanie faktów na jakich opierał się organ, wnioski dotyczące oceny dowodów i argumenty uzasadniające przyjęcie takiego, a nie innego stanowiska. W tej sytuacji skarga jako niezasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.