I SA/Lu 57/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie Sędzia WSA Marcin Małek Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J. B. na czynność Burmistrza Ostrowa Lubelskiego wyrażoną pismami z dnia 22 listopada 2024 r. i 12 grudnia 2024 r. nr RFK.3123.331-2.2024.MŁ oraz 11 września 2025 r. nr RFK.3123.296.2025.MŁ w przedmiocie odmowy udostępnienia akt I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Ostrowa Lubelskiego na rzecz skarżącej J. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

J. B. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) zwróciła się do Burmistrza Ostrowa Lubelskiego (dalej: Burmistrz, organ podatkowy, organ) wnioskiem z 19 listopada 2024 r. (data wpływu do organu) o wydanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem decyzji podatkowych od 1990 roku dotyczących działek nr [...] [...] i [...] położonych w obrębie O. L.-R. i wglądu do akt sprawy dotyczącej przeprowadzonego postępowania dowodowego. Pismem z 22 listopada 2024 r., nr RFK.3123.331-2.2024.MŁ, organ odmówił uwzględnienia tego wniosku. Organ podatkowy wyjaśnił, że według ewidencji podatkowej prowadzonej przez organ podatnikiem za ww. działki gruntu dotychczas była osoba fizyczna opłacająca podatek jako posiadacz samoistny, a nie była podatnikiem skarżąca. Wnioskodawczyni ponowiła wobec organu opisane wyżej żądanie dotyczące udostepnienia akt podatkowych dotyczących omawianych działek w piśmie z 4 grudnia 2024 r. Odpowiadając na ten wniosek Burmistrz pismem z 12 grudnia 2024 r., nr RFK.3123. 331-2.2024.MŁ, poinformował wnioskodawczynię, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w ww. piśmie z 22 listopada 2024 r., nr jw. Ponadto organ podatkowy poinformował skarżącą, że nie posiada wiedzy, czy było przeprowadzone postępowanie podatkowe w ww. sprawie oraz na podstawie jakich dokumentów i informacji posiadacz samoistny został podatnikiem za ww. działki z tytułu użytkowania tych gruntów. Z rejestrów organu wynika, że z posiadanej dokumentacji – rejestrów wymiarowych podatków wynika, że od drugiego półrocza 1994 r. jako podatnik za ww. działki z tytułu użytkowania gruntów figurował podatnik samoistny – S. S.. Oprócz tego organ wyjaśnił wnioskodawczyni, że z uwagi na upływ ponad 30 lat od wpisu posiadacza samoistnego do rejestrów wymiarowych, organ nie jest w stanie wskazać na jakiej podstawie doszło do wpisu jako podatnika omawianej osoby fizycznej w posiadanym przez organ rejestrze wymiarowym podatków. Wynika to z tego, jak podkreślił organ podatkowy, że żadna z osób, które merytorycznie zajmowały się w tamtym czasie tą sprawą już nie jest zatrudniona w organie. W dniu 9 września 2025 r. do Burmistrza wpłynął wniosek skarżącej z 8 września 2025 r. o wgląd w akta spraw podatkowych toczących się od 1990 r. do 2023 r. dotyczących ww. działek oraz sporządzenia z tych akt notatek, kopii, odpisów. Organ podatkowy w odpowiedzi pismem z 11 września 2025 r., nr RFK.3123.296.2025.MŁ, odmówił uwzględnienia tego wniosku. Jak wyjaśnił organ, skarżąca ma prawo wglądu do akt sprawy dotyczącej wymiaru podatku za 2024 rok. Jedocześnie Burmistrz wyjaśnił, że postępowanie podatkowe w tej ostatniej sprawie – wszczęte w związku z informacją IR1 i IL1 złożoną przez skarżącą, J. K. i Z. M. – zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania cywilnego w sprawie dotyczącej wniosku o zasiedzenie ww. nieruchomości. W skardze na czynność Burmistrza w przedmiocie odmowy udostępnienia akt wyrażoną ww. pismami organu z 22 listopada 2024 r., 12 grudnia 2024 r. i 11 września 2025 r. skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielem opisanych działek gruntu jako spadkobierca dotychczasowego właściciela A. M., który figurował w rejestrach gminnych jako właściciel gruntów do września 2024 r. oraz wielokrotnie wykazywała swój interes prawny uzasadniający udostępnienie jej akt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć o dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych m.in. w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zasadniczo treść tego przepisu została ukształtowana na mocy ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), albowiem wcześniej nie zawierał on wyłączenia dotyczącego m.in. czynności podjętych w ramach postępowań określonych w k.p.a., w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy tych ustaw. Celem tej zmiany było wykluczenie możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów lub też czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Zmiana ta nawiązywała do stanowiska, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. Jak wskazywano bowiem, w interesie skarżącego lepiej jest odczekać aż sprawa "dojrzeje" do rozpoznania przez sąd administracyjny, który - w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki - będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną, czy też pozorną ochronę prawną. Ochrona ta miałaby być realizowana pośrednio, przy okazji rozpatrywania skargi na inne akty lub czynności organów administracji, a więc wtedy, gdy można w pełni ocenić skutki i znaczenie kwestionowanych zachowań (zob. Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Warszawa 2004, s. 113-214 wraz z powołaną literaturą). Oceniając zakres wynikającego z opisanej regulacji wyłączenia prawa zaskarżania do sądu administracyjnego czynności odmowy udostepnienia akt, która niewątpliwie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, należy mieć przede wszystkim na względzie opisane wyżej ratio legis nowelizacji, która zmierzała do tego, aby ograniczyć wielokrotne zaskarżanie aktów i czynności podejmowanych w postępowaniu podatkowym, w sytuacji, gdy oczywiste jest, że zostanie ono zakończone aktem administracyjnym, na który przysługiwać będzie stronie tego postępowania skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. U podstaw tej regulacji znajduje się więc założenie, że taka podjęta w postępowaniu podatkowym czynność będzie mogła zostać skontrolowana później – na etapie badania legalności aktu kończącego to postępowanie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła opisana wyżej sytuacja gwarantująca skarżącej możliwość skutecznego zaskarżenia opisanej czynności organu w toku kontroli przez sąd administracyjny aktu kończącego postępowanie. W wyniku wniesionych przez skarżącą wniosków o udostępnienie akt sprawy nie mógł zapaść żaden akt administracyjny, który podlegałby kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w jakim Sąd byłby uprawniony do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności odmowy udostępnienia akt. Mając więc na uwadze obowiązek zapewnienia skarżącej prawa do sądu, zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP), Sąd stwierdził, że skarga złożona w tej sprawie była dopuszczalna. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej. Stosownie do tego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, a sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Podejmując to rozstrzygnięcie Sąd miał na względzie, że choć skarga została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu, to organ nie pouczył skarżącej o przysługującym jej prawie do wniesienia skargi do sądu na zaskarżoną czynność, a skarżąca nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Rozpoznając skargę merytorycznie wyjaśnić trzeba, że w świetle przepisów ustaw podatkowych nie ulega wątpliwości, że podatnikami podatku rolnego i leśnego są właściciele gruntu rolnego/lasu, z zastrzeżeniem, że jeżeli znajduje się on w posiadaniu samoistnym, to obowiązek podatkowy w zakresie podatku rolnego/leśnego ciąży na posiadaczu samoistnym. Jak wynika bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (tekst pierwotny: Dz.U. z 2002 r. nr 200, poz. 1682) podatnikami podatku leśnego są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, będące właścicielami lasów, z zastrzeżeniem ust. 3, to jest sytuacji, w której wobec tego, że las znajduje się w posiadaniu samoistnym, obowiązek podatkowy w zakresie podatku leśnego ciąży na posiadaczu samoistnym. Istota tej regulacji nie zmieniła się później. Analogiczne unormowanie zawierał art. 3 ust. 1 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst pierwotny: Dz.U. z 1984 r. nr 52, poz. 268), który stanowił, że obowiązek podatkowy w podatku rolnym od gruntów ciąży na osobach fizycznych, osobach prawnych i jednostkach gospodarki uspołecznionej będących w dniu 1 stycznia roku podatkowego właścicielami lub samoistnymi posiadaczami gospodarstw rolnych. Od 1 stycznia 2003 r. zmieniono ten przepis w taki sposób, aby uzyskał on brzmienie odpowiadające cytowanym wyżej przepisom ustawy o podatku leśnym (która wchodziła w życie również 1 stycznia 2003 r.). Zgodnie z nim, podatnikami podatku rolnego są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, będące właścicielami gruntów, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że jeżeli grunty znajdują się w posiadaniu samoistnym, obowiązek podatkowy w zakresie podatku rolnego ciąży na posiadaczu samoistnym. Podobne regulacje były zawarte w przepisach rozdziału 9 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst pierwotny: Dz.U. z 1991 r. nr 101, poz. 444), które regulowały kwestie podatku leśnego od 1 stycznia 1992 r. do 31 grudnia 2002 r. Art. 61 ust. 1 tej ostatniej ustawy (w brzmieniu pierwotnym) stanowił, że obowiązek podatkowy ciąży na osobach fizycznych, osobach prawnych oraz jednostkach organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, będących w dniu 1 stycznia roku podatkowego właścicielami lasów, przy czym – zgodnie z art. 6 pkt 3 – przez właściciela lasu rozumieć należało osobę fizyczną lub prawną będącą właścicielem lub posiadaczem lasu nie stanowiącego własności Skarbu Państwa. Analogiczna regulacja obowiązywała po zmianach od 1 stycznia 1997 r. ("Obowiązek podatkowy w podatku leśnym [...] ciąży na osobach fizycznych, osobach prawnych, jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, które: 1) są właścicielami albo samoistnymi posiadaczami lasów"). Z omawianych przepisów wynika, że w sytuacji, gdy samoistny posiadacz gruntu rolnego/lasu nie jest/był jego właścicielem, obowiązek podatkowy w podatku rolnym/leśnym ciąży/ciążył na samoistnym posiadaczu gruntu rolnego/lasu. Zdaniem Sądu, w konsekwencji powołanej regulacji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że również w sytuacji, gdy skarżąca, będąca współwłaścicielem opisanej na wstępie nieruchomości, nie była podatnikiem podatku rolnego/leśnego w okresie, o jakim mowa we wniosku o udostępnienie akt sprawy, gdyż był nim samoistny posiadacz, nadal przysługiwało i przysługuje skarżącej prawo dostępu do akt sprawy dotyczących nieruchomości stanowiącej jej współwłasność. Oczywiste jest bowiem, że w takim przypadku, fakt, iż właściciel nie jest podatnikiem, lecz wyjątkowo jest nim samoistny posiadacz, nie umniejsza zakresu uprawnień właściciela, legitymującego się interesem prawnym co do dostępu do akt sprawy dotyczących należącej do niego nieruchomości. Prawo własności, którego ochronę również na gruncie spraw podatkowych gwarantuje art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP), nie może w tym wypadku doznawać ograniczenia naruszającego zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Ponownie rozpoznając sprawę organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni stanowisko wyrażone w wyroku. Obowiązkiem organu będzie zapewnienie skarżącej dostępu do akt spraw podatkowych toczących się od 1990 r. do 2023 r. dotyczących ww. działek oraz sporządzenia z tych akt notatek, kopii, odpisów. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.