I SA/Ke 59/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi D. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Bodzentynie z dnia 14 listopada 2025 r. nr LXI/142/2025 w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości oddala skargę.

W dniu 14 listopada 2025 r. Rada Miejska w Bodzentynie podjęła uchwałę nr LXI/142/2025 w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości. Podstawę uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 97 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) zwanej dalej u.s.g., art. 5 ust.1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 707 ze zm.), zwanej dalej u.p.o.l. W § 1 uchwały określono roczną wysokość podatku od nieruchomości: w pkt 1) od gruntów, w pkt 2) od budynków lub ich części, w pkt 3) od budowli. Zgodnie z § 5 uchwała wchodzi w życie z dnie 1 stycznia 2026 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze D. D. zaskarżył uchwałę z 14 listopada 2025 r. w całości z uwagi na rażące naruszenie ustawy o samorządzie gminnym oraz Konstytucji RP przy procedowaniu uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił w szczególności rażące naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 20 ust. 1 i 1b u.s.g., art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 97 ust. 4 u.s.g. oraz 7 i art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem ustawowego wymogu podjęcia jej podczas sesji Rady Miejskiej, a także poprzez ograniczenie jawności działania organów gminy wyrażające się w zaniechaniu transmitowania sesji Rady Miejskiej w Bodzentynie, na której podjęta została zaskarżona uchwała oraz zaniechanie zawiadomienia mieszkańców gminy i osób zainteresowanych o terminie przedmiotowej sesji Rady Miejskiej w Bodzentynie; - art. 14 ust. 1 u.s.g. oraz §18 ust. 1 Statutu Miasta i Gminy Bodzentyn w zw. z art. 6 k.p.a., art. 97 ust. 4 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP, wyrażające się w zaniechaniu przeprowadzenia dyskusji oraz głosowania nad zaskarżoną uchwałą, przez co naruszone zostało prawo skarżącego do oczekiwania, że w sprawie go bezpośrednio dotyczącej zaskarżona uchwała zostanie podjęta we właściwym trybie i w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Należy zaznaczyć, że przedmiotowa uchwała dotyczy bezpośrednio skarżącego - jako mieszkańca Miasta i Gminy Bodzentyn, płacącego podatki od nieruchomości. Mieszkańca, który ma prawo oczekiwać, iż działania organów administracji, w tym podejmowanie przezeń uchwał, będzie opierać się o przepisy powszechnie obowiązującego prawa wyznaczające należyty sposób ich procedowania. Skarżący wniósł o uchylenie uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał na okoliczność zawieszenia przez Prezesa Rady Ministrów organów Miasta i Gminy Bodzentyn i przyjęcie ich funkcji przez Komisarza Rządowego. Zdaniem skarżącego nie ma możliwości podejmowania uchwał w innym trybie niż na sesjach Rady Miejskiej, a uchwały podejmowane są wówczas jako uchwały Rady Miejskiej. Od pojawienia się w urzędzie Komisarza Rządowego do chwili sporządzenia skargi miało się odbyć ponad 50 sesji – jednak w rzeczywistości nie odbyła się żadna. Skarżący wskazał, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wskazał na § 18 ust. 1 Statutu Miasta i Gminy Bodzentyn oraz art. 20 ust. 1b u.s.g. W ocenie skarżącego Komisarz Rządowy jest uprawniony do podejmowania działań w granicach prawa i tylko w takim zakresie, w jakim mogą działać zawieszone organy gminy, które zastępuje - co zdaje się wynikać wprost z dyspozycji art. 97 ust. 4 u.s.g. Powyższy przepis należy w tym wypadku łączyć z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa, którego naruszenie miałoby bezpośredni i indywidualny wpływ na jego sytuację prawną. Nawet nie odniósł się do treści i postanowień kwestionowanej uchwały. W odniesieniu do wniosku o oddalenie skargi organ podniósł, że powoływane przez skarżącego przepisy dotyczące obradowania przez radę gminy na sesjach, transmisji sesji, jawności głosowania dotyczą rady gminy jako organu kolegialnego i nie mają zastosowania do zarządu komisarycznego. Komisarz rządowy nie jest organem kolegialnym, nie obraduje na sesjach, nie prowadzi jednoosobowego głosowania nad uchwałami, nie transmituje nieodbywających się sesji, sam jest wnioskodawcą i uchwałodawcą. Nie prowadzi dyskusji sam ze sobą, nie przeprowadza głosowania nad uchwałami. W ocenie organu również zasada jawności działania organów nie doznaje ograniczeń, bowiem wszystkie podejmowane uchwały są publikowane, zaś obywatele mogą skorzystać z innych form jawności. Prawo obywateli do udziału w posiedzenia organów kolegialnych nie zostało skorelowane z obowiązkiem tych organów zapraszania obywateli na takie posiedzenia. Przywołany art. 14 ust. 1 u.s.g. i § 18 Statutu dotyczą zapraszania radnych na posiedzenia rady gminy, dyskusji nad punktami porządku obrad, zasad i kolejności udzielania głosu radnym – dotyczą jedynie radnych rady gminy, nie zaś mieszkańców. Z uwagi na zawieszenie rady gminy radni ją tworzący nie pełnią swoich funkcji, nie obradują, nie mogą zabierać głosu i prowadzić dyskusji nad uchwałami, nie ma obowiązku zapraszania ich na posiedzenia obrad rady. Żaden przepis nie wymaga aby na sesje rady gminy obligatoryjnie zapraszać gości. To uprawnienie przewodniczącego rady, a nie jego obowiązek. Przepisy u.s.g. w sytuacji ustanowienia zarządu komisarycznego w gminie winny być stosowane odpowiednio, co oznacza, że niektóre znajdą zastosowanie wprost do zarządu komisarycznego, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji istoty i odrębności zarządu komisarycznego, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Do tej ostatniej grupy będą należeć właśnie przepisy dotyczące obradowania na sesjach, organizowania i przebiegu tych obrad. W piśmie procesowym z 2 marca 2026 r. skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni narusza jego interes prawny jako członka społeczności lokalnej, który w Gminie Bodzentyn żyje od urodzenia i płaci podatku i opłaty lokalne, które są kształtowane poprzez podejmowane uchwały, w tym tą zaskarżoną, która zwiększa stawkę podatków. W piśmie procesowym z 20 kwietnia 2026 r. skarżący zarzucił dodatkowo naruszenie art. 14 ust. 2 u.s.g. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez wykorzystania urządzenia umożliwiającego sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań, tj. wbrew dyspozycji ww. przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobowiązany był do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna. Jak stanowi bowiem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o jakim mowa wyżej, jest art. 101 ust. 1 u.s.g., na którym oparto skargę. Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniu organu w przypadku skarżącego na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Po pierwsze jego legitymację do zaskarżenia uchwały należy wywodzić ze statusu członka społeczności – mieszkańca Gminy Bodzentyn (co skarżący wykazał zaświadczeniem o zameldowaniu na pobyt stały w miejscowości Bodzentyn). Ponadto skarżący płaci w gminie podatek od nieruchomości - do skargi dołączył m.in. dwie decyzje w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości, w tym decyzję z 26 stycznia 2026 r. ustalającą podatek od nieruchomości na 2026 r., której podstawę stanowi zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała. Zdaniem sądu, skarżący należycie wykazał i uzasadnił swoją legitymację do wniesienia skargi i uznać należało, że ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, co upoważnia sąd do dokonania merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu. Zauważyć na wstępie należy, że choć przedmiotem uchwały jest określenie wysokości stawek podatku od nieruchomości, to istota sporu sprowadza się do naruszenia, w ocenie skarżącego, trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 grudnia 2024 r. Prezes Rady Ministrów na podstawie art. 240a ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 97 ust. 1 u.s.g. zawiesił organy Miasta i Gminy Bodzentyn oraz ustanowił zarząd komisaryczny dla Miasta i Gminy Bodzentyn na okres dwóch lat, nie dłużej niż do wyboru rady oraz burmistrza na kolejną kadencję, począwszy od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.s.g. w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Stosownie do ust. 4 komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania. Stanowisko skarżącego sprowadza się do twierdzenia, że ustanowiony w ww. trybie komisarz rządowy winien działać w takim samym trybie jak rada gminy tj. obradować na sesjach transmitowanych i udostępnianych w BIP i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty (art. 20 ust. 1 i 1b u.s.g.), wstęp na te sesje winni mieć mieszkańcy gminy uprzednio o niej zawiadomieni, a sama uchwała winna być poprzedzona dyskusją, a na koniec poddana pod głosowanie. Powyższe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem opierają się na błędnym założeniu, że komisarz rządowy wykonujący zadania i kompetencje organów gminy działa w trybie właściwym dla organu kolegialnego. Zastąpienie przez komisarza rządowego wykonywania zadań i kompetencji organów gminy oznacza, że z chwilą ustanowienia komisarza dochodzi do czasowego zastąpienia zarówno organu stanowiącego, jak i wykonawczego gminy przez jeden szczególny organ administracji publicznej. Komisarz nie staje się jednak radą gminy w znaczeniu ustrojowym ani nie działa jako organ kolegialny. Jest organem monokratycznym, wykonującym samodzielnie kompetencje przypisane uprzednio różnym organom gminy. Przepisy u.s.g. w sytuacji ustanowienia zarządu komisarycznego powinny być stosowane odpowiednio, co oznacza, że część z nich ma zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów interpretacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji istoty i odrębności zarządu komisarycznego, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Art. 97 ust. 4 u.s.g. wskazuje, że komisarz rządowy jedynie przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy. Brak jest w tej ustawie przepisu zobowiązującego komisarza do działania w takim samym trybie, w jakim działają ww. organy, w tym rada gminy. Tymczasem powołane w skardze przepisy odnoszą się właśnie to trybu działania rady gminy – organu kolegialnego. Brak jest więc podstaw by wymagać od komisarza by transmitował sesję, albowiem sesja taka się nie odbywa. Podobnie rzecz się ma z głosowaniem. Istotą organu kolegialnego jest podejmowanie rozstrzygnięć przez wieloosobowy skład, którego członkowie posiadają równorzędne prawo udziału w kształtowaniu treści aktu. Procedura sesyjna, obejmująca obrady, debatę oraz głosowanie, służy wypracowaniu i ustaleniu woli organu kolegialnego. Dopiero wynik głosowania stanowi prawnie wiążący wyraz stanowiska rady gminy jako organu. Mechanizm ten jest immanentnie związany z kolegialnym charakterem rady gminy i nie może zostać odniesiony do organu monokratycznego. W przypadku organu jednoosobowego nie zachodzi potrzeba ustalania stanowiska większości członków ani prowadzenia procedury głosowania, gdyż wola organu wyrażana jest bezpośrednio przez działanie jednej osoby uprawnionej do wykonywania kompetencji organu W konsekwencji do sposobu wykonywania kompetencji przez komisarza rządowego nie znajdują zastosowania przepisy regulujące tryb obradowania rady gminy, w szczególności dotyczące zwoływania sesji, prowadzenia obrad, debaty radnych, quorum czy głosowania. Regulacje te odnoszą się bowiem wyłącznie do funkcjonowania organu kolegialnego, którego istotą jest podejmowanie rozstrzygnięć przez wieloosobowy skład w drodze głosowania. Nie można zatem skutecznie wywodzić wadliwości aktu wydanego przez komisarza rządowego z tego powodu, że nie został on podjęty na sesji rady gminy ani w procedurze przewidzianej dla działalności rady. W realiach niniejszej sprawy taka procedura nie mogła zostać zastosowana, ponieważ w okresie sprawowania zarządu komisarycznego rada gminy nie wykonywała swoich funkcji, a jej kompetencje wykonywał jednoosobowo komisarz rządowy. Fakt, iż rozstrzygnięcie komisarza przybrało formę uchwały, nie oznacza obowiązku zachowania trybu przewidzianego dla uchwał podejmowanych przez radę gminy na sesji. O charakterze proceduralnym aktu decyduje bowiem status ustrojowy organu, który go wydaje, a nie samo nazewnictwo aktu. Również określona w art. 11b u.s.g. zasada jawności działania organów nie została w przypadku zaskarżonej uchwały naruszona – jak wynika z jej § 4 podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Wojewódzkim Województwa Świętokrzyskiego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 18 ust. 1 Statutu Miasta i Gminy Bodzentyn stanowiącego, że przewodniczący obrad prowadzi je według ustalonego porządku, otwierając i zamykając dyskusję nad każdym z punktów, przy czym w uzasadnionych wypadkach może dokonać zmian w kolejności realizacji poszczególnych punktów porządku obrad. Przepis ten odnosi się wyłącznie do procedowania organu kolegialnego podczas sesji rady gminy. Świadczy o tym zarówno jego treść, posługująca się pojęciami "obrad", "porządku obrad", "punktów porządku obrad" oraz "dyskusji", jak i jego funkcja ustrojowa, polegająca na określeniu zasad organizacji pracy rady gminy jako organu wieloosobowego. Tymczasem w okresie sprawowania zarządu komisarycznego rada gminy nie wykonywała swoich kompetencji, które - zgodnie z art. 97 ust. 4 u.s.g. - przejął komisarz rządowy. Komisarz nie działał jednak jako przewodniczący obrad rady gminy ani jako organ kolegialny procedujący na sesji, lecz jako organ monokratyczny wykonujący samodzielnie kompetencje organów gminy. W konsekwencji regulacje statutowe dotyczące przebiegu sesji rady gminy, w tym obowiązku prowadzenia dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku obrad, nie mogły znaleźć zastosowania do sposobu działania komisarza rządowego. Zarzut naruszenia § 18 statutu opiera się zatem na błędnym utożsamieniu wykonywania kompetencji rady gminy przez komisarza z funkcjonowaniem samego organu kolegialnego Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć możliwość odpowiedniego stosowania pewnych reguł sesyjnych, to i tak skarżący musiałby wykazać naruszenie procedury właściwej dla działania komisarza, a nie procedury przewidzianej dla rady gminy jako organu kolegialnego. Wyjaśnić należy, że podstawę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy mogą stanowić jedynie istotne naruszenia prawa, w tym istotne naruszenia procedury podejmowania uchwały. Chodzi przy tym wyłącznie o naruszenia procedury właściwej dla danego organu i trybu jego działania. W orzecznictwie wskazuje się, że do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W niniejszej sprawie skarżący wywodzi wadliwość z pominięcia procedur odnoszących się do funkcjonowania rady gminy jako organu kolegialnego, obejmujących obrady sesyjne, debatę oraz głosowanie. Tymczasem zaskarżony akt został wydany przez komisarza rządowego będącego, jak wyżej wskazano, organem monokratycznym wykonującym kompetencje organów gminy na podstawie art. 97 ust. 4 u.s.g., a więc w trybie przewidzianym przez ustawodawcę. Celem tego przepisu jest zachowanie ciągłości funkcjonowania gminy mimo zawieszenia jej organów. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez skarżącego prowadziłoby do niedających się pogodzić z konstrukcją zarządu komisarycznego rezultatów. Wobec tego przepisy proceduralne regulujące tryb działania rady gminy nie mogły mieć w sprawie zastosowania, a ich niezastosowanie nie może być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.