I OSK 238/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3048/21 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r. nr KOC/4512/Pd/21 w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3048/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), oddali skargę P.W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium, organ II instancji) z 19 października 2021 r. nr KOC/4512/Pd/21 w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Kolegium. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 3a w zw. z ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.) przez błędną wykładnię przepisów - pominięcie treści art. 93 ust. 3a u.g.n. i ograniczenie się wyłącznie do treści art. 93 ust. 2a u.g.n., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i nieuwzględnienie, że warunku, o którym mowa w art. 93 ust. 2a u.g.n., do którego rozważenia ograniczył się Sąd I instancji, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne, podczas gdy przedmiotowy podział miał na celu właśnie wydzielenie działki pod drogę wewnętrzną (działka [...] stanowi drogę wewnętrzną — część drogi wewnętrznej), co wynika ze stanu faktycznego sprawy i nie jest negowane w uzasadnieniu wyroku. O pominięciu tej kluczowej dla sprawy okoliczności świadczy wprost treść uzasadnienia w zakresie rozważań Sądu I instancji, w których nawet nie pojawiło się ani razu odniesienie do art. 93 ust. 3a u.g.n. i rozważania ograniczyły się wyłącznie do treści art. 93 ust. 2a u.g.n., co w stanie faktycznym sprawy w sposób oczywisty musiało doprowadzić do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów. Kwestia wykładni art. 93 ust. 3a u.g.n. była jednym z podstawowych zarzutów skargi, a nie odniesiono się do niej ani w jednym zdaniu uzasadnienia wyroku, co w konsekwencji prowadzi także do tezy o braku rozpoznania istoty sprawy. 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz pkt 2 i art. 145 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) przez brak uwzględnienia skargi w sytuacji wskazanych w skardze naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania, m.in. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji naruszenia także art. 80 Kodeku postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), jak również art. 156 § 1 pkt 2 i 5 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Prawidłowe uwzględnienie powołanych przepisów musiałoby skutkować uwzględnieniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji, a także umorzeniem postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, a konsekwencji także 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium nie uwzględnił braku rozpoznania przez organ istoty sprawy i braku zebrania istotnego w sprawie materiału dowodowego (w tym danych dotyczących aktualnego stanu prawnego przedmiotowych w sprawie działek, a także analogicznych decyzji podziałowych dotyczących działek sąsiednich, w których brak było przedmiotowego w sprawie warunku, albo stwierdzano oczywistą bezpodstawność wskazania warunku), a w konsekwencji nie doszło do uchylenia decyzji, pomimo zaistniałych przesłanek, albowiem w postępowaniu administracyjnym nie zbadano w ogóle zasadności i podstaw prawnych pierwotnej decyzji oraz jej rzeczywistej treści (warunek był pomyłką), a w konsekwencji rozstrzygnięcie organu było rażąco niewłaściwe i naruszało podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co błędnie pominął Sąd I instancji. Właściwe uwzględnienie braków w materiale dowodowym i analizie organu skutkowałoby uwzględnieniem skargi, zatem uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutów skargi i niewyjaśnienie przyczyn rozstrzygnięcia, a poprzestanie na lakonicznym i ogólnikowym stwierdzeniu, że nieuzasadnione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bez choćby szczątkowego nawet odniesienia się do szeregu wskazanych precyzyjnie zarzutów postępowania, co uzasadnia tezę o braku wykazania, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Motywy wyroku winny przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia oraz zawierać odniesienie się do sformułowanych zarzutów. Jeżeli uzasadnienie wyroku jest lakoniczne - nie pozwala na poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd wojewódzki, a to w konsekwencji uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co z kolei prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie tego przepisu postępowania ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podniesiono, że kluczową kwestią w sprawie była ocena nałożonego warunku i terminu do przeniesienia prawa, sformułowanego bezpodstawnie w decyzji podziałowej. Wiele wskazuje, że warunek ten został nałożony przez omyłkę, a Sąd I instancji w ogóle nie zajął się kwestią art. 93 ust. 3a u.g.n. Treść decyzji podziałowej z 2018 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, skoro dyspozycję art. 93 ust. 2a u.g.n. wyłącza art. 93 ust. 3a u.g.n. Warunek nałożono bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Potwierdza to decyzja SKO z 19 października 2021 r., KOC 4778/Pd/21, którą dołączono do skargi. W konsekwencji uzasadnienie wyroku Sądu I instancji oderwane jest od zarzutów skargi. Bulwersująca jest także sytuacja, w której SKO wydało dwie odmienne decyzje, dotycząc bliźniaczych działek wydzielonych w ramach tego samego podziału. Praktyka taka narusza zasadę zaufania do organów państwa. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Należy zauważyć, że podstawę prawną decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji stanowił art. 162 § 2 k.p.a. Przepis ten nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli tę decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. W niniejszej sprawie przedmiotem uchylenia była decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr 205/2018 z 21 marca 2018 r., wydana na podstawie art. 93 ust. 2a, ust. 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 u.g.n. Decyzją tą organ zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej nr [...] na działki o nr [...] i [...] w sposób przedstawiony na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do tej decyzji. Na podstawie art. 93 ust. 2a u.g.n. w decyzji tej określono termin nie dłuższy niż 6 miesięcy od dnia ostateczności decyzji, na przeniesienie praw do wydzielonej działki nr [...] na rzecz właściciela sąsiedniej działki nr [...]. Postępowanie podziałowe zostało przeprowadzone na wniosek skarżącego, który wydanej decyzji nie zaskarżył, w szczególności nie zakwestionował zasadności zastosowania w sprawie art. 93 ust. 2a u.g.n. i nie podniósł ówcześnie, że zachodzi sytuacja uregulowana w art. 93 ust. 3a u.g.n., który stanowi, że warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Nie jest sporne, że decyzja zatwierdzająca podział z zastrzeżeniem dopełnienia określonej czynności stała się ostateczna, a określony w niej termin upłynął bezskutecznie, nie doszło do przeniesienia tytułu do wydzielonej działki na rzecz właściciela (współwłaścicieli) działki sąsiedniej. Okoliczność ta uzasadniała zastosowanie art. 162 § 2 k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji co do zgodności z prawem kontrolowanej decyzji jest prawidłowe. Należy wyjaśnić, że przepis art. 162 k.p.a. reguluje zarówno wygaśnięcie decyzji wydanej z zastrzeżeniem warunku, gdy strona warunku nie dopełniła (§ 1 pkt 2), jak i uchylenie decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, gdy strona tych czynności nie dopełniła w wyznaczonym terminie (§ 2). Decyzje zatwierdzające podział nieruchomości, wydawane na podstawie art. 93 ust. 2a u.g.n., nie są wydawane z zastrzeżeniem warunku, jako zdarzenia przyszłego i niepewnego, ale z zastrzeżeniem dopełnienia czynności (zleceniem). W takim przypadku, gdy w wyznaczonym terminie nie dojdzie do dopełnienia czynności, zastosowanie znajduje instytucja uchylenia decyzji, o jakiej mowa w art. 162 § 2 k.p.a., a nie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Powyższe wyjaśnia, dlaczego pozbawione zasadności i skuteczności są argumenty skargi kasacyjnej, odwołujące się do decyzji Kolegium KOC 4778/Pd/21, którą przedstawiono też Sądowi I instancji wraz ze skargą. Prawidłowo Sąd I instancji wyjaśnił, że rozstrzygnięcia Kolegium w oby przypadkach nie są sprzeczne, albowiem odnoszą się do innych rozstrzygnięć organu I instancji. Powołaną powyżej decyzją Kolegium wszak uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, czyli postępowanie przeprowadzone na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Ta zasadnicza różnica powinna być zrozumiała dla profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej. Pozbawione podstaw jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji oderwane jest od zarzutów skargi. Jest raczej tak, że to zarzuty skargi, a obecnie zarzuty skargi kasacyjnej, oderwane są od przedmiotu sprawy. Skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, zarzucając brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 93 ust. 2a u.g.n., a to ze względu na spełnienie przesłanek z art. 93 ust. 3a u.g.n., gdyż działka została zaprojektowana do wydzielenia pod drogę wewnętrzną. Zarzuty wadliwych ustaleń faktycznych odnoszą się do pominięcia tego celu wydzielenia, a decyzji zatwierdzającej podział zarzucana jest wręcz nieważność. Skarżący kasacyjnie pomija przy tym, że decyzja zatwierdzająca podział nie była i nie mogła być ani przedmiotem kontroli organów orzekających o zastosowaniu art. 162 § 2 k.p.a., ani Sądu I instancji. Ta decyzja jest ostateczna i leży poza granicami niniejszej sprawy. Skoro organ nadzoru nie wszczął z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział, uprawniony do złożenia wniosku o wszczęcie takiego postępowania był skarżący. Stawiając tezę o istnieniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, skarżący na żadnym etapie postępowania dotyczącego uchylenia decyzji podziałowej w oparciu o art. 162 § 2 k.p.a. takiego wniosku nie zgłosił. Natomiast postępowanie prowadzone na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. nie służy weryfikacji decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, w tym zasadności nałożenia na stronę obowiązku dopełnienia określonych czynności, nie może też doprowadzić do uchylenia, zmiany czy stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z tych względów pozbawione skuteczności i związku z przedmiotem sprawy są zarzuty naruszenia art. 93 ust. 2a i ust. 3a u.g.n., jak też art. 156 § 1 pkt 2, pkt 5 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Nie podlegają również uwzględnieniu zarzuty wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., ustalenie celu wydzielenia działki nie mogło mieć miejsca w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd I instancji. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.