I OZ 508/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1178/24 o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia w sprawie ze skargi S.P. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2024 r., nr DLI-VI.766.2.2024.EK w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1178/24, po rozpoznaniu wniosku S.P., zwanego dalej "skarżącym", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2024 r., nr DLI-VI.766.2.2024.EK, którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 stycznia 2024 r., znak: WI-III.756.1.36.2023, oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Sąd I instancji, powołując się na treść art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a", wskazał, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wskazano, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Odnosząc się do okoliczności sprawy wskazano, że strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia o oddaleniu zgłoszonych zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Przedmiotem sprawy jest zatem uznanie za bezzasadne zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji wskazał, że uznanie zarzutów za bezzasadne nie nakłada na skarżącego nowych praw lub obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu. Nieuwzględnienie zarzutów wniesionych w toku postępowania egzekucyjnego nie wykreowało nowej sytuacji skarżącego w sferze jego obowiązków. Skoro zaskarżone postanowienie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków, a zatem nie wymaga również wykonania, to nie podlega instytucji ochrony tymczasowej. Ponadto podniesiono, że postanowienie objęte wnioskiem o wstrzymanie wykonania, jest orzeczeniem o charakterze procesowym, formalnym – dotyczącym określonych czynności podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego. Postanowienie takie reguluje jedynie sytuację strony w toku wskazanego postępowania, tj. wyraża stanowisko organu co do zasadności zgłoszonych przez stronę zarzutów, zaś jedynym jego bezpośrednim następstwem jest ewentualne oddalenie albo uwzględnienie tych zarzutów i dalsze prowadzenie bądź zaniechanie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe orzeczenie podnosząc zarzut błędnego zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie z powodu uznania, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków, a zatem nie wymaga również wykonania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że oddalenie zarzutów powoduje, że pomimo poczynionych naruszeń w toku postępowania, akt pozostaje w mocy, a tym samym kreuje obowiązki. Wykonanie decyzji/postanowienia określających obowiązki pieniężne wprost lub której wykonanie oznacza ponoszenie ciężarów o naturze ekonomicznej skutkuje ujemnymi dla ich adresata konsekwencjami, polegającymi na konieczności uszczuplenia własnych zasobów majątkowych. W ocenie skarżącego jest to oczywistość, która uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Skutki finansowe, ekonomiczne, powinny być oceniane z punktu widzenia stanu posiadania obowiązanego. Wykonanie decyzji/postanowienia rozpatrywane powinno być w kategoriach niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący zwrócił uwagę na złą sytuację materialną w jakiej się znajduje. Wskazał, że jest osobą starszą i schorowaną. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w trybie autokontroli na podstawie art. 195 § 2 P.p.s.a., w innym przypadku jego uchylenie przez sąd wyższej instancji albo zmianę oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (m.in. postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GZ 40/25, powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności (m.in. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OZ 736/24). Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (m.in. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OZ 606/24). Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, zgodnie z którą wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie mógł zostać uwzględniony. Oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu. Sąd I instancji nie mógł zastosować ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem przedmiotem skargi do sądu jest postanowienie organu dotyczące zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia, wydanego na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 132 ze zm.), oddalającego zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Istotą tego postępowania jest wypowiedzenie się wierzyciela, organu egzekucyjnego, co do podniesionego zarzutu względem prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowienie zawierające negatywną ocenę zarzutu nie ma przymiotu wykonalności. Z zaskarżonego postanowienia nie wynika obowiązek poddania się czynnościom egzekucyjnym. Okoliczność ta przesądza o niedopuszczalności wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II OZ 282/16). Wstrzymanie wykonania dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje postanowienie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Uznanie za niezasadne zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie powoduje powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony, nie nakłada na skarżącego nowych praw lub obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu. Skutkiem zaskarżonego postanowienia jest tylko to, że postępowanie egzekucyjne nie zawiera wad i toczy się nadal. Tym samym wstrzymanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie jest możliwe (por. postanowienie NSA: z dnia 11 czerwca 2025 r., II OZ 895/25; z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt II OZ 501/24). Dodatkowo należy wskazać, że ewentualne wstrzymanie wykonania tego postanowienia nie skutkowałoby ani wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego, ani wstrzymaniem wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku, będącego podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji przedstawionych powyżej wywodów zarzuty sformułowane przez wnoszącego zażalenie należało uznać za bezzasadne. Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.