I OZ 507/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1177/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi S.P. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2024 r. nr DLI-VI.766.29.2023.EK w przedmiocie wezwania do wydania nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1177/24, po rozpoznaniu wniosku S.P., zwanego dalej "skarżącym", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2024 r., nr DLI-VI.766.29.2023.EK, którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 maja 2023 r., znak: WI-III.756.1.36.2023, wzywające do wydania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie [...] w [...], stosownie do decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 24 czerwca 2020 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla obiektów metra dla inwestycji pod nazwą: [...] (sprostowanej postanowieniem Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 14 grudnia 2020 r.), która stała się ostateczna na podstawie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii nr [...], z dnia 17 października 2022 r., pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w dniu 13 czerwca 2023 r. o godzinie 9:00 oraz ustalające opłatę za wydanie ww. postanowienia w wysokości 6,80 zł. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, wyrażonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Podniesiono, że zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia nie zawierał uzasadnienia. Skarżący nie przedstawił okoliczności, które miałyby przemawiać za zastosowaniem ochrony tymczasowej, działającej na odrębnych zasadach niż merytoryczne rozpoznanie skargi na określony akt administracyjny, a więc wymagający też odrębnego uzasadnienia wniosku. Zwrócono uwagę, że bez przedstawienia konkretnych okoliczności uprawdopodobniających wystąpienie przesłanki "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków" oraz bez przedłożenia stosownych dokumentów, potwierdzających ich istnienie, Sąd nie ma możliwości dokonania obiektywnej oceny wniosku pod kątem spełnienia warunków uzasadniających wstrzymanie zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Tym samym Sąd I instancji uznał, że skoro skarżący nie uprawdopodobnił, że w sprawie zachodzi możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to brak było podstaw do udzielenia wyżej wymienionemu ochrony tymczasowej. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe orzeczenie podnosząc zarzut błędnego zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie z powodu uznania, że nie każdy akt prawny podlega instytucji ochrony tymczasowej albowiem istotne jest zaistnienie jednej z przesłanek wyrażonych w wyżej wskazanym przepisie, a dodatkowo wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie i spójną argumentację. Argumentując swoje stanowisko skarżący wskazał, że nie jest profesjonalistą, dlatego złożył wniosek o wstrzymanie wykonania aktu prawnego uznając, że powołana w skardze i aktach sprawy argumentacja będzie wystarczająca. Skarżący podkreślił, że brak wstrzymania wykonania aktu prawnego będzie niósł dla niego negatywne skutki. Uznał za oczywiste, że przymusowe wydanie nieruchomości wiąże się z realną utratą prawa własności. Z kolei podmiot przejmujący może czynić i podejmować działania ingerujące w prawo własności. Jakiekolwiek wzruszenie decyzji będzie się wiązać z rozciągniętym w czasie przywróceniem do stanu pierwotnego, przy czym nie można z całą pewnością założyć, że będzie to możliwe. Zatem brak wstrzymania wykonalności postanowienia spowoduje wyrządzenie znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Skarżący wskazał, że w sytuacji, gdy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie zawiera uzasadnienia w zakresie wystąpienia przesłanek wstrzymania, sąd z urzędu powinien zbadać akta sprawy w celu oceny uprawdopodobnienia przesłanek. Uzasadniając powyższe powołał się na postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2011 r., (nie wskazano sygnatury), postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I FZ 564/12 oraz postanowienie NSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II FZ 417/10. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji, że bezzasadnie odmówił mu uzyskania ustawowego prawa strony do ochrony tymczasowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego, podczas gdy w oparciu o akta sprawy wywieść należy prawdopodobieństwo, że wykonanie decyzji prowadzić może do trudnych do odwrócenia skutków faktycznych, które to skutki są oczywiste, a argumentacja w tym zakresie wynika wprost z akt sprawy. Zaznaczono, że wprawdzie sąd rozpoznając wniosek nie bada meritum sprawy, to nie jest zwolniony z analizy akt sprawy. Dopiero w następstwie powyższego powinno dojść do wydania postanowienia co do wniosku o wstrzymanie wykonalności. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia analizy akt sprawy pod kątem rozpoznania wniosku. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono brak wystarczającego wyjaśnienia ustalonych faktów, a także brak należytego ustalenia ich znaczenia według normy prawnej. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w trybie autokontroli na podstawie art. 195 § 2 P.p.s.a., w innym przypadku jego uchylenie przez sąd wyższej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (m.in. postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GZ 40/25, powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności (m.in. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OZ 736/24). Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (m.in. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OZ 606/24). Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji w zakresie braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona przez skarżącego w zażaleniu. Skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sformułowanym w skardze nie zawarł bowiem żadnego uzasadnienia co, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, uniemożliwiło dokonanie oceny spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając na względzie podnoszone w zażaleniu twierdzenia wskazać należy, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. musi odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Wskazując na sformułowane przez skarżącego zarzuty o bierność Sądu I instancji w zakresie poczynienia ustaleń istnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, że obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na stronie składającej wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej. Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności udzielenia ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie jest wystarczające samo złożenie wniosku bez wyczerpującego uzasadnienia, w tym odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (m.in. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Powoływane przez skarżącego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnie wskazują na konieczność dokonania przez sąd oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego w oparciu o dokumentację zebraną w aktach sprawy, jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej – co jednoznacznie wskazano w powoływanym przez skarżącego postanowieniu NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I FZ 564/12. W niniejszej sprawie skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że nieudzielenie mu ochrony tymczasowej może pociągnąć za sobą skutki, w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania po jego stronie trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie przedstawił argumentacji przemawiającej za zasadnością zastosowania instytucji z art. 61 § 3 P.p.s.a., nie wykazał swojej sytuacji finansowej i materialnej, ani nie przedłożył żadnych dokumentów na poparcie zgłoszonego wniosku. Tym samym dokonanie ustalenia, jaki konkretnie wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonej decyzji na jego sytuację okazało się niemożliwe. Braki wniosku, tak w zakresie stosownej argumentacji, jak i dowodów na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do strony instytucji ochrony tymczasowej. Sytuacji tej z tożsamych powodów nie zmieniła argumentacja zawarta w zażaleniu. Sąd I instancji nie posiadał żadnych danych do przeprowadzenia analizy sytuacji skarżącego pod kątem ustalenia, czy wykonanie obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Podnoszona przez skarżącego w zażaleniu argumentacja, zgodnie z którą przymusowe wydanie nieruchomości wiąże się z realną utratą przez skarżącego prawa własności, co ma przemawiać za spełnieniem przesłanek wstrzymania wykonania postanowienia określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., jest niewystarczająca. Podkreślić bowiem należy, że na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 czerwca 2020 r., na podstawie art. 9q ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 697 ze zm.), sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...] w [...], został ograniczony w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości w związku z prowadzeniem inwestycji kolejowej. Natomiast postanowieniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2024 r., którego wstrzymania wykonania domaga się skarżący, utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 maja 2023 r., znak: WI-III.756.1.36.2023, w przedmiocie wezwania skarżącego do wydania nieruchomości. Tym samym obowiązek wydania przedmiotowej nieruchomości w celu jej czasowego zajęcia związanego z koniecznością wykonania na niej stosownych prac wynika z decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 czerwca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, która została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. To powyższa decyzja stanowi materialnoprawny akt administracyjny, na podstawie którego skarżącemu zostało ograniczone prawo własności nieruchomości. Wobec faktu, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna, obowiązek wydania nieruchomości z niej wynikający zrodził względem skarżącego powinność wydania nieruchomości na żądanie inwestora. Zobowiązany nie wykonał dobrowolnie nałożonego na niego obowiązku wynikającego z powyższej decyzji, co spowodowało zastosowanie względem niego, uregulowanego w art. 141 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: Dz. z 2025 r., poz. 132 ze zm.), środka egzekucyjnego prowadzącego do odebrania zobowiązanemu nieruchomości w celu jej wydania wierzycielowi. Postanowienie o wezwaniu do wydania nieruchomości stanowi prawną konsekwencję niewypełnienia przez stronę ciążącego na niej obowiązku udostępnienia nieruchomości, który to obowiązek został określony w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 czerwca 2020 r. W konsekwencji dla rozstrzygnięcia złożonego wniosku o wstrzymanie postanowienia nie miały znaczenia okoliczności podnoszone przez skarżącego, które podważały zasadność nałożonego na niego obowiązku wydania przedmiotowej nieruchomości, albowiem dotyczyły one wcześniej wydanego aktu administracyjnego, w oparciu o który wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, w toku którego wydano postanowienie wzywające do wydania nieruchomości. To postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy wyżej wymienione orzeczenie stanowi przedmiot wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, a nie decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że skarżący nie wykazał, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wynikających z zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.