I OZ 438/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 480/23 o oddaleniu wniosku A.Z. w sprawie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 stycznia 2023 r., nr DO.1.7614.401.2022.MW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną postanawia: oddalić zażalenie.

W dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie A.Z. (dalej "wnioskodawczyni") reprezentowana przez syna D.W. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze strony postępowania w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 20 stycznia 2023 r., nr DO.1.7614.401.2022.MW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Wnioskodawczyni uzasadniła złożony wniosek tym, że jest współwłaścicielką nieruchomości o numerze ewidencyjnym B z obrębu [...], która to nieruchomość położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki drogowej o numerze ewidencyjnym A, której dotyczy przedmiotowa sprawa. Podniosła, że droga powiatowa o numerze [...], tj. ul. [...] nie ma uregulowanego stanu prawnego, a powyższe ma kolosalny wpływ na jej życie i egzystencję bowiem dotyczy braku możliwości inwestycyjnych na nieruchomości nr B. Brak dostępu do drogi publicznej czyni działkę budowlaną nr B bezwartościową, natomiast nakłady poczynione na działkę w postaci wybudowanych przyłączy, drogi serwisowej na działkach A i B, sporządzenie mapy do celów projektowych, prowadzenie wieloletnich negocjacji z ewentualnymi kontrahentami są stratą zarówno finansową jak i moralną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 480/23 oddalił powyższy wniosek. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 33 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a."), osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Sąd podkreślił, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że spełnia on przesłanki, o których mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a, tzn. przedstawienia dowodów i argumentów, które przemawiają za tym, że wynik postępowania przed sądem administracyjnym będzie dotyczył jego interesu prawnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Sąd I instancji wskazał, że stroną postępowania dotyczącego regulacji stanu prawnego w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 ze zm. dalej "ustawa"), jest podmiot, który traci prawo własności do nieruchomości - osoba fizyczna lub osoba prawna będąca właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., aktualny właściciel nieruchomości oraz podmiot, który uzyskuje to prawo - Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego, czyli podmioty, którym wydana decyzja przyznaje lub odbiera prawo własności. Każdy inny podmiot, nie legitymujący się prawem własności, nie jest stroną tego postępowania. W związku z powyższym jedynie wykazanie, że wnioskodawczyni przysługuje prawo własności danego gruntu, bądź inne prawo rzeczowe będące źródłem jej interesu prawnego może spowodować skorzystanie z prawa strony w sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntu zajętego pod drogę publiczną. W przedmiotowym wniosku, w ocenie Sądu, wnioskodawczyni nie wykazała, że legitymuje się prawem własności nieruchomości nr ew. A. Sąd zauważył, że w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2323/22, która uzyskała walor prawomocności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem A.Z., w sprawie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez gminę miasto Wesoła, prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr ew. A, położonego przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca jest współwłaścicielką działki B graniczącej z działką nr ew. A - w przedmiocie, której złożyła wniosek o jej przejście z mocy prawa na własność gminy oraz że jej nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej, nie oznacza jednak, że ma ona przymiot strony, a tym samym prawo inicjowania postępowania odnośnie przejścia nieruchomości (działki nr ew. A) z mocy prawa na rzecz gminy, gdy nie przysługują i nie przysługiwały jej żadne prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Następnie podniesiono, że w ocenie sądu skarżąca może wykazać się jedynie interesem faktycznym płynącym z faktu braku dostępu do drogi publicznej działki nr ew. B. Taki interes, który nie jest interesem prawnym nie może jednak spowodować skutecznego wszczęcia i domagania się wydania przez organ decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wyjaśniono, że skarżąca może jednak chcąc uregulować dostęp jej nieruchomości do drogi publicznej podjąć stosowne kroki cywilnoprawne np. w celu ustanowienia służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr ew. A. Ewentualne powództwo w razie braku możliwości zawarcia z właścicielem działki nr ew. A stosownej umowy winno być jednak kierowane do sądu powszechnego. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła A.W. reprezentowana przez r.pr. R.P. zarzucając naruszenie art. 33 § 2 P.p.s.a. poprzez nieprzyznanie wnioskodawczyni przymiotu uczestnika postępowania, pomimo spełnienia przez nią przesłanek dotyczących interesu strony. W oparciu o powyższe, wnioskodawczyni wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia, 2. wstrzymanie postępowania przez Sądem I instancji do czasu rozpatrzenia niniejszego zażalenia, 3. przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że ograniczenie i zmiana charakteru jezdni serwisowej znajdującej się przy ul. [...] doprowadzi do znaczącego ograniczenia prawa własności nieruchomości będącej własnością wnioskodawczyni poprzez ograniczenie możliwości dojazdu do nieruchomości. Do nieruchomości skarżącej nie istnieją też inne drogi dojazdowe z kategorii dróg publicznych. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie będzie możliwe np. wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla rzeczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie z § 2 art. 33 udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W myśl cytowanego przepisu podmioty, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczył ich interesu prawnego, mogą zgłosić udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i wnioskować o dopuszczenie do tego postępowania w charakterze uczestnika. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II OZ 299/23). Istoty "interesu prawnego" należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt I OZ 1272/18). W konsekwencji, musi to być interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że przez określoną regulację w akcie prawnym nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną uczestnika (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Istnienie interesu prawnego stanowi więc najważniejszą przesłankę dopuszczającą do udziału w sprawie podmioty, o których mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a. Należy odróżnić interes prawny od interesu faktycznego, który z kolei nie legitymizuje podmiotu do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na podstawie powyższego przepisu. Interes faktyczny należy interpretować jako sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni przymiotu strony w niniejszym postępowaniu upatruje w tym, że jest współwłaścicielką nieruchomości nr A położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr B. Zaznaczyć należy, że wydana przez Ministra Rozwoju i Technologii decyzja z dnia 20 stycznia 2023 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 czerwca 2022 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę-miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawnej [...]) w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr A. Przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest wyłącznie dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, reprezentowana przez uprawnione organy. Każdy inny podmiot, nie legitymujący się prawem własności, nie jest stroną tego postępowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 671/05; 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1571/07 i 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1865/10). Skoro zatem, jak wynika z powyższego wywodu, status strony w sprawie przysługuje jedynie właścicielowi spornej nieruchomości oraz jednostce ubiegającej się o stwierdzenie jej nabycia z mocy prawa, a więc Skarbowi Państwa, bądź właściwej jednostce samorządu terytorialnego stwierdzić trzeba, że, jak słusznie wskazał Sąd I instancji wniosek A.Z. z dnia [...] lipca 2023 r. nie mógł zostać uwzględniony. Zauważyć ponadto należy, że w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z dnia [...] czerwca 1986 r. rep A nr [...], zawarty pomiędzy J.C. a członkiem zarządu Spółki Z i Y z o.o. z siedzibą w [...], z którego wynika, że na mocy decyzji Naczelnika Miasta [...] z kwietnia 1986 r. zatwierdzono projekt podziału działek nr C i D na działki A, B, E i F. Część z nich, tj. działki nr A, B i Y przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe i dokonano ich sprzedaży X Spółki z o.o. z siedzibą w [...]. Z uchwały Rady Miasta [...] z dnia 28 czerwca 2001 r., nr [...] wynika natomiast, że działka nr A została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Jak wynika z akt sprawy, aktualnie jest to ul. [...] będąca drogą publiczną. Z akt sprawy nie można również wywieść, że skarżąca utraci możliwość korzystania z "drogi serwisowej" w celu dogodnego poruszania się pomiędzy własną nieruchomością a drogą publiczną przy ul. [...]. Powyższe rozważania prowadzą to wniosku, że skarżąca nie wykazała, że dysponuje jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości nr A, tak w dacie 31 grudnia 1998 r., jak też aktualnie. Z akt sprawy jasno wynika, że przedmiotowa działka została sprzedana X Spółki z o.o. z siedzibą w [...], natomiast działka o nr ew. B jest jedynie nieruchomością sąsiadującą, a więc odrębną od nieruchomości, której dotyczy sprawa o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr A. Nie mogły odnieść zamierzonego skutku także argumenty i dokumenty nadesłane przez skarżącą przy piśmie z dnia 10 października 2023 r. Załączona decyzja z 22 kwietnia 1986 r. zatwierdza jedynie projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr C i D na działki nr A, B, E i F. Załączone porozumienie z dnia 16 marca 2007 r. pomiędzy Burmistrzem Dzielnicy [...] a G.C. wskazuje, że jest ona jedynie właścicielką działki nr W, tj. działki niebędącej przedmiotem postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności spornej nieruchomości oraz jako współwłaścicielka terenu wyraża zgodę na nieodpłatne dysponowanie częścią działek nr B i E pod budowę drogi serwisowej usytuowanej wzdłuż tych działek. Kwestia ta również nie ma znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczą przesłanką dopuszczenia konkretnej osoby do postępowania sądowego, jest ustalenie, czy posiada ona interes prawny w tej sprawie. W rozpoznawanym wniosku istnienia takiego interesu prawnego wnioskodawczyni nie wykazała. Nie powołała się bowiem skutecznie na żaden przepis prawa, z którego interes taki miałby wynikać. Dodatkowo wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 197 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. W konsekwencji Sąd kasacyjny nie mógł przychylić się do wniosku skarżącej zawartego w piśmie z dnia 11 października 2023 r. i rozpoznać sprawy objętej zażaleniem na posiedzeniu jawnym. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.