I OZ 311/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 9 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 czerwca 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 300/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności w sprawie ze skargi J.R. na czynność Prezydenta Miasta Wałbrzycha w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku stałego postanawia: oddalić zażalenie.

W skardze na czynność Prezydenta Miasta Wałbrzycha w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku stałego J.R. (dalej: skarżąca) wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności poprzez nakazanie organowi wypłaty zasiłku stałego w kwocie po 1229 złotych miesięcznie począwszy od 1 marca 2026 r. do dnia ostatecznego załatwienia sprawy co do uchylenia decyzji z 11 stycznia 2024 r. nr MOPS/4061/000117/2024. Postanowieniem z 26 czerwca 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 300/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego zmianę poprzez nakazanie wypłaty na rzecz skarżącej zasiłku stałego w kwocie po 1229 złotych miesięcznie począwszy od 1 marca 2026 r. do dnia ostatecznego załatwienia sprawy co do uchylenia decyzji z 11 stycznia 2024 r. nr MOPS/4061/000117/2024, a ponadto o stwierdzenie, że postępowanie Prezydenta Miasta Wałbrzycha w postaci wstrzymania wypłaty zasiłku stałego przyznanego ww. decyzją było niezgodne z prawem. Ewentualnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione ustalenie, że przesłanka zachodzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o której mówi art. 61 § 3 p.p.s.a., jest nieaktualna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego ma zatem na celu ochronę przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa służy temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., II OZ 1129/18). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Dopiero takie informacje umożliwiają Sądowi ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu, bądź też z trudnymi do odwrócenia skutkami. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., II OZ 549/18 i z 17 lutego 2017 r., II OZ 117/17). O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny legalności zaskarżonego aktu, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego "przedsądu". Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji był wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności materialno-technicznej polegającej na wstrzymaniu wypłaty zasiłku stałego przyznanego decyzją z 11 stycznia 2024 r., nr MOPS/4061/000117/2024. Zaskarżona czynność została powiązana przez skarżącą z decyzją z 30 kwietnia 2025 r., nr MOPS/4061/001280/2025, uchylającą decyzję z 11 stycznia 2024 r., a która została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 7 lipca 2025 r. Jednocześnie skarżąca nie zgadza się z organem, że wypłata zasiłku została wstrzymana na mocy decyzji MOPS/4061/002248/25 z 16 grudnia 2025 r., uchylającej decyzję z 1 sierpnia 2025 r. o waloryzacji zasiłku, a która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 lutego 2026 r. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności zmierzał więc do nakazania organowi wypłaty zasiłku stałego od 1 marca 2026 r. do czasu ostatecznego załatwienia sprawy dotyczącej uchylenia decyzji z 11 stycznia 2024 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona odwołała się przede wszystkim do swojej sytuacji zdrowotnej i materialnej, wskazując, że zasiłek stały stanowi jej jedyne źródło utrzymania, a jej stan zdrowia uzasadnia udzielenie jej ochrony tymczasowej w proponowanym przez nią kształcie. Okoliczności te, jakkolwiek mogą mieć istotne znaczenie z punktu widzenia sytuacji życiowej skarżącej, nie zostały jednak poparte aktualną dokumentacją pozwalającą na ocenę rzeczywistego charakteru i rozmiaru wskazywanych zagrożeń. Dokumentacja medyczna, na którą powołano się we wniosku, dotyczy leczenia z lat 2012–2018 i nie pozwala na ustalenie aktualnego stanu zdrowia skarżącej ani jego wpływu na jej obecną sytuację. Sąd I instancji nie mógł przyjąć a priori, że sytuacja zdrowotna skarżącej w okresie ostatnich kilku lub kilkunastu lat nie uległa poprawie. Zatem sam fakt, że świadczenie ma dla strony istotne znaczenie ekonomiczne, nie powoduje automatycznie powstania podstaw do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że nie doszło do uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy ponadto wyjaśnić, że autor zażalenia przyjął błędne założenie, zgodnie z którym odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności była równoznaczna z oddaleniem skargi. Sąd I instancji nie rozstrzygał jednak o zasadności skargi co do meritum, lecz wyłącznie o zgłoszonym w skardze wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. ma bowiem charakter incydentalny i nie przesądza ani o legalności zaskarżonej czynności, ani o wyniku postępowania sądowoadministracyjnego. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie również z tego względu, że zdaniem skarżącej skarga w niniejszej sprawie powinna zapewnić natychmiastową ochronę jej sytuacji materialnej, analogiczną do zabezpieczenia roszczenia w postępowaniu cywilnym. Tak rozumiana funkcja skargi oraz wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności nie znajduje jednak podstaw w przepisach p.p.s.a. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zakres ochrony tymczasowej wyznacza bowiem art. 61 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sąd do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, a nie do kreowania odrębnego środka zabezpieczającego polegającego na nakazaniu organowi określonego działania przez czas trwania innego postępowania. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie daje zatem podstaw do orzeczenia o wypłacie świadczenia na przyszłość, aż do zakończenia odrębnego postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji z 11 stycznia 2024 r. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności następuje bowiem w ramach konkretnego postępowania sądowoadministracyjnego i pozostaje związane z przedmiotem zaskarżenia w tej konkretnej sprawie. O zasadności skargi co do istoty Sąd I instancji rozstrzygnie natomiast w odrębnym orzeczeniu. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.