I OZ 298/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.T. i B.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 19 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 241/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia w sprawie ze skargi A.T. i B.T. na zarządzenie Burmistrza Miasta Siemiatycze z 25 lutego 2026 r. nr 215/26 w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomości postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonego zarządzenia; 2. zwrócić A.T. i B.T. solidarnie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od zażalenia.

Postanowieniem z 19 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 241/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi A.T. i B.T. na zarządzenie Burmistrza Miasta Siemiatycze z 25 lutego 2026 r. nr 215/26 w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomości odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone zarządzenie dotyczy jedynie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży w trybie bezprzetargowym i stanowi wyraz woli organu co do sposobu dysponowania nieruchomością. Akt ten sam w sobie nie wywołuje skutku w postaci przeniesienia prawa własności nieruchomości. Skutek taki może wywołać dopiero ewentualna umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego. Ewentualne zatem zbycie nieruchomości nr [...] pozostaje zdarzeniem przyszłym i niepewnym. W konsekwencji nie można uznać, że samo wydanie zaskarżonego zarządzenia spowodowało niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Obawy skarżących dotyczące utraty możliwości nabycia nieruchomości lub ograniczenia dojazdu do ich nieruchomości mają na obecnym etapie sprawy charakter hipotetyczny i pozostają uzależnione od dalszych czynności prawnych, które mogą, lecz nie muszą zostać podjęte. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że zaskarżone zarządzenie nie ogranicza swobodnego dostępu skarżących do ich nieruchomości ani nie powoduje znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ główny dojazd poprzez działkę nr [...] pozostaje zapewniony, a wydzielenie działki nr [...] nie zwęża zasadniczego wjazdu. Skarżące, zastępowane przez radcę prawnego, wniosły zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej przeznaczenia do sprzedaży działki [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, a ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego ma zatem na celu ochronę przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa służy temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., II OZ 1129/18). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Dopiero takie informacje umożliwiają sądowi ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu, bądź też z trudnymi do odwrócenia skutkami. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., II OZ 549/18 i z 17 lutego 2017 r., II OZ 117/17). O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny legalności zaskarżonego aktu, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego "przedsądu". Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżące, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta Siemiatycze z 25 lutego 2026 r. nr 215/26 w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiących własność Miasta Siemiatycze, w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] wykazały niebezpieczeństwo powstania skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a przywołane przez nie argumenty – wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie stanowią w istocie zarzutów kierowanych przeciwko ww. zarządzeniu. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 oraz 1436) w związku m.in. z § 1 ust. 3 pkt 1, § 4 ust. 1 i § 6 uchwały Nr XXXIX/237/06 Rady Miasta Siemiatycze z dnia 25 października 2006 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miasto Siemiatycze (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2016 r. poz. 4682, z 2019 r. poz. 5752 oraz z 2024 r. poz. 3241). Jego przedmiotem jest przeznaczenie wskazanych w nim konkretnych nieruchomości stanowiących własność Miasta do sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Rację ma przy tym Sąd I instancji, że akt ten sam w sobie nie wywołuje skutku w postaci przeniesienia prawa własności nieruchomości, a skutek taki może wywołać dopiero umowa sprzedaży. Odmawiając udzielenia ochrony tymczasowej, Sąd I instancji niezasadnie jednak utożsamił skutki wykonania aktu wyłącznie z chwilą przeniesienia własności. Należy zauważyć, że zaskarżone zarządzenie stanowi zasadniczy i ostatni etap działania organu w sferze publicznoprawnej poprzedzający podjęcie czynności cywilnoprawnych zmierzających do przeniesienia własności. Okoliczność, że do przeniesienia własności konieczne jest dokonanie dalszej czynności cywilnoprawnej, nie eliminuje więc możliwości powstania trudnych do odwrócenia skutków, lecz jedynie oznacza, że skutek ten nastąpi na dalszym etapie wykonania aktu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w tym stanie rzeczy uznać, że możliwość zawarcia umowy sprzedaży ma charakter wyłącznie hipotetyczny i pozostaje bez związku z wykonaniem zaskarżonego aktu. Jest ona bowiem następstwem realizacji rozstrzygnięcia zawartego w zarządzeniu. Nie ulega wątpliwości, że dokonanie sprzedaży nieruchomości nr [...] na rzecz osoby trzeciej przed rozpoznaniem wniesionej skargi, której istota sprowadza się do zakwestionowania przeznaczenia ww. nieruchomości do sprzedaży w trybie bezprzetargowym, może spowodować wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków polegających na niemożności wydobycia przedmiotowej nieruchomości od potencjalnego nabywcy zawierającego w dobrej wierze umowę sprzedaży, której stroną będzie Miasto. Innymi słowy, w przypadku dokonania sprzedaży przed rozpoznaniem skargi powstałby nowy stan prawny, którego odwrócenie po ewentualnym uwzględnieniu skargi wymagałoby podejmowania dalszych czynności prawnych, w tym na gruncie prawa cywilnego. To właśnie ryzyko powstania takiego stanu prawnego uzasadnia zastosowanie ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. także postanowienia NSA: z 14 lutego 2024 r., I OZ 56/24; z 9 listopada 2018 r., I OZ 1063/18; z 22 października 2015 r., I OSK 2604/15). Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji prowadziłoby natomiast w istocie do wniosku, że do czasu zawarcia umowy sprzedaży ochrona tymczasowa przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mogłaby zostać zastosowana, mimo że właśnie wykonanie zaskarżonego aktu administracyjnego bezpośrednio umożliwia podjęcie czynności prowadzących do definitywnej zmiany stanu prawnego nieruchomości. Reasumując, należy podzielić argumentację zażalenia, że wykonanie zaskarżonego zarządzenia może doprowadzić do zmiany stanu właścicielskiego przedmiotowej nieruchomości na skutek wyeliminowania skarżących z procedury przetargowej i sprzedaży nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, a skutek taki należy uznać za trudny do odwrócenia w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Ewentualne uwzględnienie skargi po dokonaniu sprzedaży nie prowadziłoby bowiem automatycznie do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego, lecz mogłoby wymagać podjęcia dalszych czynności prawnych, w szczególności na gruncie prawa cywilnego. Powyższą ocenę wzmacnia dodatkowo argument skarżących, że dokonanie sprzedaży, zwłaszcza w przypadku podjęcia przez nabywcę dalszych prac na nieruchomości, może doprowadzić również do trwałej zmiany jej stanu faktycznego, co w razie późniejszego uwzględnienia skargi mogłoby dodatkowo utrudnić przywrócenie stanu istniejącego przed wykonaniem zaskarżonego zarządzenia. Z powyższych względów wniosek skarżących o wstrzymanie zaskarżonego zarządzenia zasługiwał na uwzględnienie. Skarżące wskazały ponadto na możliwość powstania znacznej szkody w związku z ograniczeniem dojazdu do ich nieruchomości i wynikającym z tego obniżeniem jej wartości, nie określając jednak przewidywanego rozmiaru tej szkody ani nie przedstawiając danych pozwalających na jego obiektywną ocenę. Odniosły się jedynie ogólnie do wartości nieruchomości nr [...] przyjętej przez organ w załączniku do zaskarżonego zarządzenia (4026 zł), nie odnosząc tej kwoty do wartości nieruchomości nr [...] oraz do swojej sytuacji majątkowej. Podobnie, powołując się na konieczność wykonania na przedmiotowej działce prac dostosowawczych związanych ze znajdującej się na niej szopą narzędziową, skarżące nie wskazały przewidywanego kosztu tych prac ani nie przedstawiły danych pozwalających na jego oszacowanie. Okoliczności te nie mają jednak decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku, skoro przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. mają charakter alternatywny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie wpisu od zażalenia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji.