I OSK 861/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.W., A.W. i B.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 25 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Ol 93/26 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi I.W., A.W. i B.W. na zarządzenie Burmistrza [...] z 14 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków sprzedaży nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 25 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Ol 93/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę I.W., A.W. i B.W. (dalej: skarżący) na zarządzenie Burmistrza [...] (dalej: organ) z 14 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków sprzedaży nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego (pkt 1) oraz zwrócił skarżącym wpis sądowy od skargi (pkt 2). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący, zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1, 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024, poz. 1465 ze zm., dalej zwana "USG") oraz poprzez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na przyjęciu, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu, wobec tego skarga podlegała odrzuceniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy interes prawny użytkowników wieczystych w zaskarżeniu aktu określającego warunki sprzedaży jest oczywisty i wynika bezpośrednio z art. 198g ust. 1 i art. 198h ust. 2 u.g.n. Zarządzenie Burmistrza kształtuje indywidualną sytuację prawną skarżących, ustalając cenę nabycia nieruchomości, której sprzedaż żądali; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 45 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78.483 z dnia 16.07.1997 r.) poprzez odrzucenie skargi bez merytorycznego rozpoznania, co uniemożliwiło skarżącym skuteczną ochronę prawną interesu wynikającego wprost z art. 198g i art. 198h ust. 2 u.g.n., co stanowi niedopuszczalne ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi w sposób sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej, interesem społecznym, słusznym interesem obywateli oraz zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw dla skarżących, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że posiada ona usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty były zasadne. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej jako "k.p.a.") należy wyjaśnić, że wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a., a nie przepisów k.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich wykładnię lub zastosowanie przez organ administracji publicznej, co prowadzi do naruszenia przez sąd przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. II FSK 216/06). Co do zasady zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powinien zostać powiązany z zarzutem naruszenia przez sąd przepisów p.p.s.a. Natomiast wskazanie w skardze kasacyjnej wyłącznie na przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie może być uznane za prawidłowe. Wprawdzie w sytuacji, gdy strona przytoczyła w petitum kasacji wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, to biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, uchybienie takie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., dyskwalifikować zarzutu skargi kasacyjnej – niemniej taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie bowiem wynika, że jej autor naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. przypisuje bezpośrednio Sądowi I instancji. Skarżący zarzucają, że Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i prawnego sprawy, a wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi traktują jako naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do sądów administracyjnych. Taka argumentacja abstrahuje od zakresu zastosowania powołanych przepisów, które adresowane są do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie administracyjne, a nie do sądów administracyjnych wykonujących kontrolę działalności administracji na podstawie przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Z tego względu zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., skierowane wprost wobec Sądu I instancji, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów, należy zauważyć, że skarżący błędnie zakwalifikowali naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") jako naruszenie przepisów postępowania. Przepis ten ma bowiem charakter materialnoprawny, określając przesłankę legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, tj. wymóg naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Nie reguluje natomiast przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego ani sposobu orzekania przez sąd administracyjny. Uchybienie to nie ma jednak istotnego znaczenia dla oceny skargi kasacyjnej, ponieważ z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionują dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji przyjęcie, iż nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego. Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było zarządzenie Burmistrza [...] z 14 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków sprzedaży nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr geod. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], na rzecz skarżących jako użytkowników wieczystych – wydane na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 u.s.g. oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z 25 października 2023 r. Jak wyjaśniono w skardze, 26 czerwca 2024 r. skarżący złożyli do organu wniosek o sprzedaż ww. nieruchomości na ich rzecz – jako użytkowników wieczystych – w trybie art. 198g ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), wskazując, że nie zachodzą przesłanki wyłączające sprzedaż określone w art. 198g ust. 2 u.g.n. Skarżący wnieśli o potwierdzenie ceny sprzedaży w wysokości 20-krotności rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, tj. 26 118,00 zł (20 x 1.305,90 zł) oraz o wyznaczenie terminu zawarcia umowy notarialnej. Zaskarżonym zarządzeniem Burmistrz ustalił cenę nieruchomości w wysokości równej wartości rynkowej nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży przez rzeczoznawcę majątkowego. W kwestionowanym przez skarżących operacie szacunkowym z 17 grudnia 2024 r. przyjęto bowiem kwotę rynkową w wysokości 312 000 zł. Istota rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprowadzała się do stwierdzenia niedopuszczalności skargi z uwagi na brak wykazania przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Skarżący wskazują natomiast, że ich interes prawny wynika bezpośrednio z przepisów art. 198g ust. 1 i art. 198h ust. 2 u.g.n. Należy zatem podkreślić, że istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Powinien też bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego występuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2025 r., III OSK 162/24; wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 231/19 i powołane w nim orzecznictwo). Co istotne, skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru środka powszechnej kontroli legalności działań organów gminy. Jej dopuszczalność uzależniona jest od wykazania przez skarżącego, że zaskarżony akt narusza jego własny, indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Dopiero spełnienie tej przesłanki otwiera drogę do merytorycznej kontroli uchwały. W sytuacji, w której przesłanka ta nie została spełniona, sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania zarzutów dotyczących legalności aktu. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA: z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01; z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/15). Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący powinni dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną, czyli np. pozbawia ich pewnych – prawem gwarantowanych – uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że skarżący nie wykazali istnienia naruszenia interesu prawnego, a przedstawiona przez nich argumentacja świadczy wyłącznie o istnieniu interesu faktycznego. Bezsporne jest, że skarżący posiadają tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej zaskarżonym zarządzeniem oraz że wystąpili z wnioskiem o jej sprzedaż na podstawie art. 198g ust. 1 u.g.n. W następstwie złożonego wniosku Burmistrz wydał zaskarżone zarządzenie, określając indywidualne warunki sprzedaży tej właśnie nieruchomości, w tym jej cenę – zgodnie z art. 198h ust. 2 u.g.n. Należy zauważyć, że przepisy Działu VIA u.g.n. regulują szczególny tryb sprzedaży nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego. Przepisy te określają zarówno przesłanki dopuszczalności sprzedaży, jak i sposób ustalenia jej warunków, w tym ceny nieruchomości. Przepis art. 198g ust. 1 u.g.n. stanowi, że użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1463) może wystąpić z żądaniem sprzedaży tej nieruchomości na jego rzecz. Natomiast zgodnie z art. 198h ust. 2 u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego cenę nieruchomości ustala się w wysokości nieniższej niż dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, jednak niewyższej niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży. Nie można zatem uznać, że zaskarżony akt pozostaje poza sferą praw i obowiązków skarżących. Przeciwnie, został on wydany w ramach procedury uregulowanej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnoszącej się wyłącznie do użytkownika wieczystego ubiegającego się o nabycie nieruchomości. W szczególności art. 198h u.g.n. wyznacza granice kształtowania ceny sprzedaży przez właściwy organ. Oznacza to, że sytuacja prawna użytkownika wieczystego ubiegającego się o nabycie nieruchomości nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu organu, lecz podlega regulacji ustawowej. Już z tej przyczyny nie sposób przyjąć, że skarżący powołują się jedynie na interes faktyczny. Zaskarżone zarządzenie nie ma charakteru generalnego ani abstrakcyjnego, lecz indywidualnie określa warunki sprzedaży na rzecz użytkowników wieczystych konkretnej nieruchomości, w tym cenę jej nabycia w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży przez rzeczoznawcę majątkowego. Cena sprzedaży stanowi element przedmiotowo istotny umowy sprzedaży (art. 535 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm.), a obowiązek jej zapłaty warunkuje realizację uprawnienia do nabycia własności nieruchomości. Stanowisko skarżących sprowadza się do twierdzenia, że organ określił cenę sprzedaży w wysokości przekraczającej wartość nieruchomości wskutek oparcia jej na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, a obowiązek zapłaty ceny w tak określonej wysokości bezpośrednio oddziałuje na możliwość wykonania prawa wynikającego z art. 198g ust. 1 u.g.n. Skarżący podnoszą, że mieli prawo do zweryfikowania ceny (a de facto do zweryfikowania operatu szacunkowego) na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., czego organ nie uwzględnił. Innymi słowy, wskutek określenia ceny sprzedaży z naruszeniem art. 198h ust. 2 u.g.n. doszło do ograniczenia możliwości realizacji przysługującego im ustawowego uprawnienia do nabycia własności nieruchomości. Takie naruszenie interesu prawnego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za bezpośrednie i realne. Jego istota dotyczy przede wszystkim potencjalnego ograniczenia możliwości zrealizowania przez skarżących uprawnienia do zakupu nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste, poprzez nieprawidłowe określenie wysokości ceny na podstawie art. 198h ust. 2 u.g.n. (por. także wyrok WSA w Gdańsku z 10 lipca 2024 r., II SA/Gd 244/24). Skarżący są zaś zainteresowani zgodnym z prawem określeniem warunków takiej sprzedaży, które wynikają z zaskarżonego zarządzenia. Wobec powyższego należało uwzględnić zarzut naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., co prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie znalazł w sprawie zastosowania. Ocena legitymacji skargowej następowała bowiem na podstawie regulacji szczególnej zawartej w art. 101 ust. 1 u.s.g. W odniesieniu do zarzutu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (w skardze kasacyjnej błędnie przywołano art. 45 pkt 1, podczas gdy omawiany artykuł składa się z ustępów), należy stwierdzić, że przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji prowadziłoby do wyłączenia sądowej kontroli legalności zarządzenia indywidualnie określającego warunki sprzedaży nieruchomości wobec jej użytkowników wieczystych, mimo że akt ten konkretyzuje wysokość świadczenia pieniężnego, którego spełnienie warunkuje realizację ustawowego uprawnienia do nabycia własności nieruchomości. Taka wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. nie znajduje uzasadnienia ani w treści tego przepisu, ani w konstytucyjnym standardzie prawa do sądu. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 tej ustawy) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. Przywołać w tym miejscu należy uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, zgodnie z którą przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.