I OSK 840/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia "A." oraz B.B., C.C., D.D., E.E. i F.F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Kr 1513/25 o odrzuceniu skarg w sprawie ze skarg Stowarzyszenia "A." oraz B.B., C.C., D.D., E.E. i F.F. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 11 września 2025 r. nr [...] uchylającej uchwałę w sprawie przekazania Sołectwu H., do zarządzania i korzystania, nieruchomości mienia komunalnego Gminy G., położonych w H. postanawia: 1. oddalić skargi kasacyjne; 2. oddalić wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z 26 lutego 2026 r. (sygn. akt II SA/Kr 1513/25) oddalił skargi: Stowarzyszenia "A.", B.B., C.C., D.D., E.E. i F.F. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 11 września 2025 r. nr [...] uchylającą uchwałę w sprawie przekazania Sołectwu H., do zarządzania i korzystania, nieruchomości mienia komunalnego Gminy G., położonych w H. (dalej: "uchwała z 2025 r."). Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Stowarzyszenie "A." (powoływane dalej również jako "Stowarzyszenie") oraz B.B., C.C., D.D., E.E. i F.F. (dalej: "skarżący mieszkańcy"). W pierwszej ze skarg kasacyjnych, zaskarżając powyższe postanowienie w całości, Stowarzyszenie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie: I) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 693 § 1 k.c. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") - przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie praw Stowarzyszenia wynikających z zawartej z Gminą G. umowy dzierżawy i ekspektatywy kontynuowania stosunku dzierżawy nie stanowi naruszenia interesu prawnego Stowarzyszenia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ interes prawny dzierżawcy gruntu jest interesem pochodnym od interesu jego właściciela, podczas gdy, interes prawny, o którego naruszeniu mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. należy rozumieć szeroko, tj. naruszony interes prawny może opierać się na jakiejkolwiek normie prawa materialnego, także prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy jest to prawo rzeczowe czy obligacyjne, bowiem takiego rozróżnienia nie przewidział ustawodawca w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g.; II) naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 (bez podania nazwy aktu prawnego – przypis NSA) - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi Stowarzyszenia na uchwałę z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego Stowarzyszenia, który mógłby zostać naruszony uchwałą Rady Gminy G., podczas gdy naruszony interes prawny w rozumieniu art. 101 ust 1 u.s.g. może opierać się na jakiejkolwiek normie prawa materialnego, także prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy jest to prawo rzeczowe czy obligacyjne - bowiem takiego rozróżnienia nie przewidział ustawodawca w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g., a naruszenie to było istotne dla wyniku sprawy, ponieważ bezpośrednio uniemożliwiło ono wydanie przez Sąd I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi Stowarzyszenia na uchwałę Rady Gminy G. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące Stowarzyszenie wnosiło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, w zakresie w jakim Sąd I instancji odrzucił skargę Stowarzyszenia, i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do rozpoznania wraz z zasadzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżące Stowarzyszenie wnosiło także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy. W drugiej ze skarg kasacyjnych, zaskarżając powyższe postanowienie również w całości, skarżący mieszkańcy zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie: I) naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 48 ust. 2 i 3 w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. - przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnienie mieszkańców jako członków Zebrania Wiejskiego do wyrażenia zgody na uszczuplenie dotychczasowych praw Sołectwa przez Radę Gminy, wynikające z art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g., nie stanowi interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., który mógłby zostać naruszony uchwałą z 2025 r., podczas gdy art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. stanowi normę prawa materialnego i ustrojowego, z której zarówno mieszkańcy Sołectwa jako zbiorowość wchodząca w skład gminy, ale i jej indywidualni członkowie, mogą wywieść legitymację do zaskarżenia uchwały z 2025 r. dotyczącej uszczuplenia przekazanego Sołectwu mienia komunalnego, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., b) art. 48 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 33 ust. 1 Statutu Sołectwa H. (uchwalonego uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia 29 września 2022 r.; dalej: "Statut"), w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. - przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnienie Sołectwa H. do wykonywania czynności zarządczych określonych w ww. przepisach nad powierzonym Sołectwu mieniem komunalnym, nie stanowi interesu prawnego mieszkańców w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.g.n., który mógłby zostać naruszony uchwałą z 2025 r., podczas gdy interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. może być oparty również na normach prawa ustrojowego, w tym uprawnieniach zarządczych Sołectwa, wynikających m.in. ze Statutu, a skarżący mieszkańcy, jako indywidualni członkowie Sołectwa, mogą z tych norm wywieść legitymację do zaskarżenia uchwały z 2025 r. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.; II) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 u.g.n. - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi skarżących mieszkańców na uchwałę z 2025 r. z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego mieszkańców, który mógłby zostać naruszony wskazaną uchwałą z 2025 r., podczas gdy art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. stanowi normę szczególną z której zarówno mieszkańcy sołectwa jako zbiorowość wchodząca w skład gminy, ale i jej indywidualni członkowie, mogą wywieść interes prawny do zaskarżenia uchwały z 2025 r. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., przy czym ewentualne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że do naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. przez organ nie doszło, powinno skutkować ewentualnym oddaleniem, a nie odrzuceniem skargi, a naruszenie to było istotne dla wyniku sprawy, ponieważ bezpośrednio uniemożliwiło ono wydanie przez Sąd I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi skarżących mieszkańców na uchwałę z 2025 r., b) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 33 ust. 1 Statutu - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi skarżących mieszkańców na uchwałę z 2025 r. z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego mieszkańców, który mógłby zostać naruszony uchwałą z 2025 r., podczas gdy interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. może być oparty również na normach prawa ustrojowego, w tym uprawnieniach zarządczych Sołectwa wynikających m.in. ze Statutu, a skarżący mieszkańcy jako indywidualni członkowie Sołectwa mogą z tych norm wywieść legitymację do zaskarżenia uchwały z 2025 r. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a naruszenie to było istotne dla wyniku sprawy, ponieważ bezpośrednio umożliwiło wydanie przez Sąd I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi na uchwałę z 2025 r. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący mieszkańcy wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości - w zakresie, w jakim Sąd I instancji odrzucił skargę skarżących mieszkańców - i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący mieszkańcy wnosili także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w całości do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargi kasacyjne Rada Gminy G. reprezentowana przez Wójta Gminy G. wnosiła o ich oddalenie oraz o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonalności "orzeczenia". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Jednocześnie, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (tu: skarg kasacyjnych), biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. W oparciu zatem o wskazane wyżej przepisy, przedstawione na wstępie skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym a zainicjowane nimi postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów zawartych we wspomnianych skargach. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż w analizowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zarówno Stowarzyszenie jak i skarżący mieszkańcy Sołectwa nie legitymowali się interesem prawnym umożliwiającym im zaskarżenie uchwały Rady Gminy G. z dnia 11 września 2025 r. nr [...] uchylającej uchwałę Rady Gminy G. z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie przekazania Sołectwu H., do zarządzania i korzystania, nieruchomości mienia komunalnego Gminy G., położonych w H. (dalej: "uchwała z 2005 r."). Zdaniem Sądu I instancji, o interesie prawnym Stowarzyszenia nie świadczyło zawarcie umów dzierżawy między Gminą G. a Stowarzyszeniem, za zgodą Zebrania Wiejskiego w stosunku do działek, które oddane zostały uchwałą z 2005 r. Sołectwu H. do korzystania i zarządzania w ramach zwykłego zarządu. Interes prawny Stowarzyszenia nie wynikał również z prawa posiadania majątku oraz prowadzenia działalności gospodarczej na cele statutowe, ani z quasi-indywidualnego charakteru uchwały, która została podjęta z uwagi na sytuację faktyczno-prawną Stowarzyszenia i trwającego z nim stosunku dzierżawy działek. Z kolei, odnosząc się do skargi skarżących mieszkańców Sołectwa, Sąd I instancji wskazał, że to sołectwo (będąc jednostką pomocniczą gminy) a nie jego mieszkańcy nabyło - na podstawie art. 48 ust. 1 u.s.g. - uprawnienie do zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, przepisy art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. nawiązują do dotychczasowych praw sołectw oraz praw przysługujących dotychczas mieszkańcom wsi, przez co należy rozumieć prawa przysługujące tym podmiotom przed utworzeniem gmin w 1990 r. Zaskarżona uchwała nie dotyczyła jednak tego rodzaju praw sołectw lub praw mieszkańców. Ponadto, przepisy ustawy i statutu gminy, przewidujące w określonych sytuacjach wymóg zgody zebrania wiejskiego na dysponowanie mieniem mają charakter przepisów (norm) kompetencyjnych, zatem ich naruszenie nie byłoby naruszeniem praw czy interesu prawnego skarżących, lecz naruszeniem kompetencji organu jednostki pomocniczej gminy. Co więcej, w opinii Sądu I instancji, żaden przepis prawa nie upoważniał członków wspólnoty samorządowej, czy też zebrania wiejskiego wsi do występowania z roszczeniem utrzymania niezmienionego statusu prawnego mienia komunalnego/gminnego, jak również potencjalnie hipotetycznie gromadzkiego. Stowarzyszenie zarzuciło wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest art. 693 § 1 k.c. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię. Skarga kasacyjna została oparta również na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), to jest art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 (bez podania przy tym nazwy aktu prawnego w tym także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Z kolei, skarżący mieszkańcy w skardze kasacyjnej zarzucili wyrokowi Sądu I instancji: naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 48 ust. 2 i 3 w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., a także art. 48 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 33 ust. 1 Statutu w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 u.g.n., a także art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 33 ust. 1 Statutu. Skargi kasacyjne podlegały oddaleniu. W ocenie składu orzekającego, w pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych, które dotyczyły obrazy prawa materialnego, ponieważ prawidłowa wykładania norm materialnoprawnych – w realiach rozpoznawanej sprawy - miała podstawowe znaczenie zarówno dla prawidłowego ich zastosowania, jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania. W związku z tym wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie było sporne, że zaskarżona uchwała z 2025 r., uchylająca uchwałę o przekazaniu sołectwu mienia komunalnego, dotyczyła sprawy z zakresu administracji publicznej. Pomiędzy stronami nie było również sporu co do tego, że wykazując istnienie (i naruszenie) interesu prawnego lub uprawnienia, skarżący byli obowiązani wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego z którego wywodzili przysługujące im – ich zadaniem - prawo lub uprawnienie. W uzasadnieniu pierwszej skargi kasacyjnej Stowarzyszenie podało, że (cyt.) "pozostawało wieloletnim dzierżawcą Działek objętych Uchwałą Rady Gminy G. i posiadało uzasadnioną ekspektatywy dalszego zawierania kolejnych umów dzierżawy (...).". Zatem, zdaniem tego skarżącego, podjęcie zaskarżonej uchwały z 2025 r. naruszyło interes prawny Stowarzyszenia, to jest (cyt.) "prawo użytkowania Działek, wynikające ze stosunku dzierżawy regulowanego art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego i związanej z nim ekspektatywy kontynuowania Umowy Dzierżawy, w związku z którą Stowarzyszenie zawarło umowy i zaciągnęło zobowiązania na 2025 r.". Tymczasem, przedmiotem uchwały z 2025 r. była utrata mocy uchwały z 2005 r. o przekazaniu Sołectwu H. określonych nieruchomości mienia komunalnego Gminy G. położonych w H., do korzystania i zarządzania w ramach zwykłego zarządu. Słusznie więc wskazał Sąd I instancji, że to nie Stowarzyszenie było adresatem uchwały z 2005 r., która dotyczyła majątku Gminy G. przekazywanego Sołectwu. Z tego więc względu również uchwała z 2025 r. (uchylająca uchwałę z 2005 r.) nie była skierowana do Stowarzyszenia, a zatem nie można było twierdzić, że dotyczyła jego praw czy obowiązków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo zwrócił więc uwagę Sąd I instancji, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie kształtowały w jakimkolwiek stopniu sytuacji skarżącego Stowarzyszenia, zwłaszcza, że ani w dacie podjęcia uchwały, to jest w dniu 11 września 2025 r. – a tym bardziej w dacie wniesienia skargi – nie obowiązywała już nawet umowa dzierżawy działek, których dotyczyła uchwała z 2025 r. Umowa ta była bowiem zawarta między Gminą G. a Stowarzyszeniem tylko do dnia 31 grudnia 2024 r. Postanowiono w niej bowiem, że dzierżawa ustanowiona będzie na czas oznaczony, od 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. Dlatego też, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały z 2025 r. i w dacie wniesienia skargi, Stowarzyszenie nie było być również traktowane nawet jako dzierżawca terenu. W istocie więc należało podsumować, że Stowarzyszeniu nie przysługiwały jakiekolwiek uprawnienia rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym uchwałą z 2025 r.( ani również uprawnienia o charakterze obligacyjnym) a zatem w dacie wniesienia skargi podmiot ten nie mógł wskazać na jakąkolwiek normę prawa materialnego (w tym art. 693 § 1 k.c.) świadczącą o istnieniu po stronie tego skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia mającego charakter zindywidualizowany. Już zatem z tego powodu nie był zasadny podniesiony przez Stowarzyszenie zarzut naruszenia art. 693 § 1 k.c. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Ewentualna możliwość zawarcia umowy dzierżawy w przyszłości nie miała bowiem zaś żadnego znaczenia w tej sprawie (zwłaszcza przy jednoczesnym akcentowaniu braku woli po stronie Gminy G. do zawarcia tego rodzaju umowy). Interes prawny – zgodnie z jednolitym orzecznictwem - musi bowiem cechować jego aktualność. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej skarżących mieszkańców, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że jak wynika z art. 48 ust. 1 u.s.g., jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Stosownie do brzmienia art. 48 ust. 2 u.s.g., Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Jak wskazano natomiast w art. 48 ust. 3 u.s.g., wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone. Zgodnie natomiast z § 33 ust. 1 Statutu Sołectwa H., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy G. z dnia 29 września 2022 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu H. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2022 r. poz. [...]; dalej: "Statut"), sołectwo zarządza przekazanym mieniem gminnym oraz korzysta ze środków pochodzących z tego źródła dochodów, z uwzględnieniem § 32 ust. 2-5. Z kolei, stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, przekazane mienie Sołectwo wykorzystuje do własnych celów statutowych, z wyłączeniem możliwości oddania tego mienia w nieodpłatne korzystanie, najem lub dzierżawę. W drugiej ze skarg kasacyjnych skarżący mieszkańcy podnosili, że uchwała z 2025 r. uszczupliła ich uprawnienia zarządcze, czym naruszyła ich interes prawny oparty na art. 48 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 33 Statutu. Wskazano, że zebranie Wiejskie Sołectwa H. na mocy art. 48 ust. 2 u.s.g. posiada uprawnienie do udzielenia (lub nie) uprzedniej zgody na podjęcie przez Radę Gminy G. uchwał skutkujących uszczupleniem uprawnień zarządczych Sołectwa udzielonych mu uprzednio na mocy uchwały podjętej w trybie art. 48 ust. 1 u.s.g. Zdaniem skarżących mieszkańców "dotychczasowe prawa sołectwa do korzystania z mienia" określone zostały zaś uchwałą z 2005 r. W ocenie składu orzekającego, również i ta skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie mimo odwoływania się przez skarżących do treści innych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż wyroki te dotyczyły innych sytuacji od tej, która wystąpiła w sprawie niniejszej. I tak, w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1591/12) Naczelny Sąd Administracyjny uznał wprawdzie, że nie zostało wyjaśnione czy do nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży sołectwo miało jakiekolwiek prawa oraz czy nieruchomości te przeszły we władanie gminy, ale w sprawie, w której ten wyrok został wydany, mieszkańcy wsi korzystali ze spornych nieruchomości od 1911 r. Podobnie, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r.( sygn. akt I OSK 1371/16) i z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2015/21 oraz postanowienie z dnia 26 września 2016 r. (sygn. akt I OSK 1017/16) także dotyczyły nieruchomości w stosunku do których istniały (albo mogły istnieć a co nie zostało wyjaśnione) wcześniejsze (sprzed komunalizacji), prawa sołectwa. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotowe nieruchomości nie stanowiły mienia gromadzkiego. Z przywołanego orzecznictwa wynikało wyraźnie, że możliwość przyjęcia, iż podstawę dla istnienia interesu prawnego skarżących mieszkańców mógłby stanowić art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. była uzależniona od ustalenia istnienia "dotychczasowych praw sołectwa" do korzystania z mienia, rozumianego jako "mienie gminne". Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Przepis ust. 1 nie narusza praw osób trzecich do wymienionego w tym przepisie mienia, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych (art. 7 ust. 2 cyt. ustawy). Z kolei, przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zawiera odesłanie do art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 z późn. zm.), który stanowił, że wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone (ust. 1); dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym (ust.2); Rada Ministrów w drodze rozporządzenia unormuje sprawy zarządu mieniem gminnym oraz tryb jego zbywania (ust.3). Zatem, treść art. 48 ust. 2 u.s.g., który zakazuje uszczuplenia dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego, należało wykładać z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Podobnie należało wykładać art. 48 ust. 3 u.s.g., który wskazuje że wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone. W niniejszej sprawie natomiast uchwała z 2005 r. (a więc i uchwała z 2025 r.) – jak wspomniano - nie dotyczyła "mienia gminnego", gdyż z pisma z dnia 5 sierpnia 2025 r. Urzędu Gminy G. wynikało, że w wyniku kwerendy archiwalnej nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej, iż sporne nieruchomości stanowiły mienie gromadzkie wsi H. (k. 13 akt adm.) i nie wskazywano również na to w toku postępowania. Skarżące podmioty wskazywały bowiem jedynie na uchwałę z 2005 r. jako na podstawę przekazania nieruchomości. W związku z tym skarżącym mieszkańcom nie przysługiwał żaden indywidualnie określony tytuł prawny do nieruchomości będących przedmiotem uchwały z 2005 r. a w efekcie także uchwały z 2025 r. Sama możliwość realizowania uprawnień, wynikających z przynależności do danej jednostki pomocniczej gminy oraz możliwość uczestniczenia w zebraniu wiejskim (organie uchwałodawczym w sołectwie – art. 36 ust. 1 u.s.g.) nie świadczyła w tym przypadku o posiadaniu interesu prawnego. Interes ten wymaga bowiem ustalenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków konkretnego skarżącego a zaskarżonym aktem. Podkreślić też w tym miejscu trzeba, że przepis art. 48 ust. 1 u.s.g. dotyczy uprawnień samej jednostki pomocniczej – a nie jej mieszkańców – do zarządzania i korzystania z "mienia komunalnego" oraz rozporządzania dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie (w tym czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia). W tym zakresie mieszkańcy nie mogą więc wykazywać, że to im indywidualnie przekazano do zarządzania i korzystania mienie komunalne (a następnie odebrano). "Mienie komunalne", jak wynika z treści art. 43 u.s.g., to własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw, a uchwała z 2005 r. (i z 2025 r.) dotyczyła właśnie "mienia komunalnego" Gminy G. Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (art. 45 ust. 1 u.s.g.), a oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (art. 46 ust. 1 u.s.g.). Wreszcie, treść § 33 ust. 1 Statutu dotyczyła uprawnień Sołectwa do zarządzania przekazanym mieniem gminnym oraz do korzystania ze środków pochodzących z tego źródła dochodów. Nie było więc również możliwe wyprowadzenie z tego przepisu uprawnienia dla indywidualnie oznaczonych mieszkańców tego Sołectwa do kwestionowania procedury uchwałodawczej Rady Gminy G. w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Ewentualna wadliwość Statutu w tym zakresie pozostawała również poza przedmiotem rozważania Sądu w niniejszym postępowaniu. Podsumowując, nie były zasadne zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz § 33 ust. 1 Statutu, ponieważ przepisy art. 48 ust. 1 u.s.g. oraz § 33 ust. 1 Statutu dotyczyły jednostki pomocniczej (sołectwa) i rady gminy więc - jako takie - nie mogły stanowić uzasadnienia dla istnienia interesu prawnego po stronie skarżących podmiotów w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. Z kolei, art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. dotyczyły "dotychczasowych" praw, rozumianych jako "mienie gminne" (wcześniej "mienie gromadzkie") a ponadto przepisy te nie mogły w niniejszej sprawie stanowić samodzielnej podstawy do zaskarżenia uchwały organu gminy (rady gminy) zastępującej art. 101 ust. 1 u.s.g. W rezultacie zatem stwierdzenie, że w sprawie nie wykazano naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotów składających skargę, obligowało Sąd I instancji do odrzucenia skargi. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z tego względu słusznie Sąd I instancji odrzucił skargi a zarzuty naruszenia przepisów postępowania kwestionujące to odrzucenie okazały się niezasadne. Nie stanowiło też naruszenia przepisów Konstytucji RP ograniczenie możliwości zaskarżania uchwał organu gminy przez spełnienie warunku przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie każda bowiem uchwała podejmowana z zakresu administracji publicznej będzie naruszać czyjś interes prawny lub uprawnienie. Powyższe nie oznaczało jednak, że działalność samorządu terytorialnego nie mogła podlegać ocenie w innej formie. Jak wynika bowiem z art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Wynikający z art. 184 Konstytucji RP obowiązek kontroli działalności administracji publicznej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne, obejmujący orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej, jest zaś realizowany w sposób określony w art. 3 § 2 pkt 5, 6 i 7 p.p.s.a., i odpowiada zarówno uprawnieniu wynikającemu z art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i aktom nadzoru podmiotów, o których mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Kontrola sądowa działalności administracji publicznej obejmuje zatem orzekanie w sprawach skarg na: (pkt 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (punkt 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (punkt 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tak ukształtowana regulacja prawna jest zatem zgodna z art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP. W tym miejscu wypada bowiem przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając skargę konstytucyjną, w której wniesiono o zbadanie zgodności art. 101 ust. 1 u.s.g. (cyt.) "rozumianego w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji", w wyroku z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, publ. OTK-A 2008/7/121) orzekł że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał wyjaśnił zaś, że (cyt.): "legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 ustawy (...) nie przysługuje więc z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej, gdyż skarga nie ma charakteru actio popularis; trzeba, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, wskazać również naruszenie, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej.". W związku z powyższym, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że (cyt.) "(...) legitymacja skargowa, polegająca na inicjowaniu, przez członków wspólnoty samorządowej gminy, kontroli legalności uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż nie spełniałaby wymogów treści normatywnej pojęcia "sprawy", o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Pojęcie "sprawy", co Trybunał wielokrotnie podkreślał, wiąże się bowiem ze sprawą indywidualną, której tożsamość jest identyfikowana przez związek z określonym podmiotem prawa, oraz określonym stanem faktycznym, który ma być prawnie zakwalifikowany przez sąd. Nie spełnia więc wymogów konstytucyjnych pojęcia sprawy, zawartego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, sam przepis prawny, pozbawiony innych, koniecznych elementów danej, indywidualnej sprawy. (...) W rozpatrywanej przez Trybunał sprawie to właśnie przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, w myśl której prawo do zaskarżania uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy, przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji.". Ponadto w przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę na przepis art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, podkreślając, że (cyt.) "jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W myśl tej zasady, organy gminy ponoszą polityczną odpowiedzialność za swoją działalność tylko przed swoimi wyborcami - członkami wspólnoty samorządowej, a nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności.". Zdaniem Trybunału, (cyt.) "domagając się prawa do inicjowania, przez każdego członka społeczności samorządowej, kontroli legalności uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy gminy, skarżący proponują w gruncie rzeczy zmiany w konstytucyjnym modelu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, z punktu widzenia legalności; nie odróżniając kontroli sprawowanej w trybie nadzoru legalnego od kontroli sądowoadministracyjnej aktów samorządowych sprawowanej w celu ochrony praw jednostki". W związku z tym, zdaniem składu orzekającego, nie były usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej mieszkańców przepisów konstytucyjnych a które to zarzuty dodatkowo (wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej) błędnie zostały określone jako procesowe, podczas, gdy z uwagi na ustrojowy charakter przepisów konstytucyjnych, winny być one zakwalifikowane jako zarzuty materialnoprawne. Z uwagi na oddalenie skarg kasacyjnych z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżących podmiotów, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił również oddalić wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały z 2025 r. Przyczyny omówione powyżej automatycznie bowiem przekładają się na odmowne rozpoznanie zgłoszonych w tym zakresie wniosków. W szczególności należy więc powtórzyć, że uchwała z 2025 r. została podjęta po zakończeniu obowiązywania umowy dzierżawy terenów przez Stowarzyszenie i nie dotyczyła terenów będących przedmiotem prawa własności lub innego prawa rzeczowego przysługującego Stowarzyszeniu, ani też skarżącym mieszkańcom. Świadczyło o tym również sformułowanie zawarte we wniosku skarżących mieszkańców o wstrzymanie wykonania przedmiotowego aktu, które koncentruje się na sytuacji Sołectwa a nie samych mieszkańców. Jak wskazano, wniosek ten (cyt.): "stanowi przede wszystkim swoisty środek zabezpieczenia interesów Sołectwa H.", a ponieważ w wyniku uchwały z 2025 r. (cyt.) "Sołectwo zostało pozbawione jakichkolwiek praw do Działek objętych tą Uchwałą, Gmina G. może w sposób dowolny obciążyć lub nawet zbyć Działki, co doprowadziłoby do bezpowrotnej utraty możliwości przywrócenia naruszonych praw Sołectwa". W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3, art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.