I OZ 287/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 marca 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 232/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G.B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 31 października 2025 r. nr 212/2025 znak: WIG-I.7221.2.45.2025.TB w przedmiocie aktualizacji gruntów i budynków postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 31 marca 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 232/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ) z 31 października 2025 r. znak: WIG-I.7221.2.45.2025.TB w przedmiocie aktualizacji gruntów i budynków odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego anulowanie oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego ma zatem na celu ochronę przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa służy temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., II OZ 1129/18). Ochroną tymczasową z art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być objęte wyłącznie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają tego wykonania, a tym samym takie, które wywołują skutki materialnoprawne. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. np. postanowienie NSA z 30 czerwca 2015 r., II GZ 306/15). Jak zatem słusznie wskazał Sąd I instancji, wykonalność dotyczy aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i n.). Cechy tej nie mają akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja organu odwoławczego z 31 października 2025 r. nr 212/2025 znak: WIG-I.7221.2.45.2025.TB, utrzymuje w mocy decyzję Starosty Otwockiego z 30 czerwca 2025 r. nr 36/2026 znak GK.6621.4.45.44.2024.EW(30), odmawiającą skarżącej wykazania jej jako właściciela gospodarstwa rolnego należącego w części do zmarłego brata K.B., położonego w gminie K., oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] z obrębu [...], nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że taka decyzja ze względu na jej zakres i charakter prawny nie nadaje się do wykonania. Jej treścią nie jest bowiem zobowiązanie skarżącej do określonego działania, zaniechania lub zniesienia określonego stanu, lecz odmowa wykazania jej jako właściciela gospodarstwa rolnego. Decyzja nie nakazuje skarżącej podjęcia żadnych czynności, nie zobowiązuje jej np. do zapłaty, wydania rzeczy, opuszczenia nieruchomości czy też powstrzymania się od określonego działania. Nie przyznaje jej również żadnego prawa, którego realizacja mogłaby zostać czasowo wstrzymana. W konsekwencji nie istnieje określona czynność lub obowiązek wynikający z tej decyzji, którego wykonanie mogłoby zostać przez sąd wstrzymane. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu. Argumentacja podniesiona w zażaleniu w przeważającej części zmierza do zakwestionowania prawidłowości decyzji wydanych w sprawie. Tego rodzaju argumentacja nie może jednak odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji, gdyż jej ocena wymagałaby w istocie rozstrzygnięcia o prawidłowości i legalności zaskarżonego aktu, a więc wkroczenia w materię zastrzeżoną dla rozstrzygnięcia skargi. Podkreślić należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., II OZ 549/18 i z 17 lutego 2017 r., II OZ 117/17). O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny legalności zaskarżonego aktu, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego "przedsądu". Twierdzenia skarżącej nie odnoszą się zatem do podstawowej kwestii, która warunkuje możliwość zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie można bowiem utożsamiać niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia z rozstrzygnięciem podlegającym wykonaniu. Sam fakt, że decyzja odmawiająca wykazania skarżącej jako właściciela gospodarstwa rolnego jest dla niej niekorzystna i że skarżąca nie zgadza się z jej treścią, nie oznacza jeszcze, że decyzja ta nakłada na nią obowiązek, którego wykonanie może zostać wstrzymane. Nie sposób w związku z tym przyjąć, że przez wstrzymanie wykonania takiej decyzji można osiągnąć skutek oczekiwany przez skarżącą. Wstrzymanie wykonania decyzji nie prowadzi bowiem do czasowego uchylenia jej treści ani do zastąpienia jej rozstrzygnięciem odpowiadającym żądaniu strony. Nie może również stanowić środka służącego do wykazania skarżącej jako właściciela gospodarstwa rolnego na czas trwania postępowania sądowoadministracyjnego. Przyjęcie takiego skutku oznaczałoby w istocie nie wstrzymanie wykonania decyzji, lecz wykreowanie – w drodze środka tymczasowego – sytuacji prawnej odmiennej od tej, która wynika z treści zaskarżonego aktu. Taki skutek wykraczałby poza funkcję instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego. W konsekwencji, nawet gdyby podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego i prawidłowości decyzji okazały się zasadne, ich ocena na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji byłaby niedopuszczalna. Kwestie te będą mogły zostać poddane ocenie w ramach rozpoznania skargi na decyzję. Nie sposób również przyjąć, aby o konieczności uwzględnienia zażalenia świadczył brak wskazania przez Sąd I instancji numeru zaskarżonej decyzji. W komparycji i uzasadnieniu postanowienia Sąd meriti wskazał bowiem organ, który wydał przedmiotową decyzję, datę jej wydania, znak i przedmiot sprawy, a w uzasadnieniu dodatkowo podkreślił, że zaskarżony akt sprowadza się do odmowy wykazania skarżącej jako właściciela gospodarstwa rolnego należącego w części do jej brata. Dane te pozwalają na jednoznaczną identyfikację zaskarżonej decyzji, a w rozpoznawanym zażaleniu skarżąca sama kilkukrotnie odnosi się do tego konkretnego aktu, wyjaśniając, że wnosiła o wstrzymanie jego wykonalności. Brak wskazania numeru decyzji stanowi zatem co najwyżej nieścisłość, która nie miała wpływu na możliwość ustalenia przedmiotu rozstrzygnięcia ani na realizację przez skarżącą jej uprawnień procesowych. Dla prawidłowości zaskarżonego postanowienia irrelewantna pozostaje również podnoszona przez skarżącą rozbieżność pomiędzy datą wniesienia skargi a datą wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, tj. 29 grudnia 2025 r., będącą datą wpływu skargi do Sądu I instancji. Niezależnie od tego, czy wskazanie tej daty należy traktować jako omyłkę lub nieścisłość w uzasadnieniu, wymaga wyjaśnienia, że zaskarżone postanowienie nie dotyczyło kwestii zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia skargi, lecz wyłącznie zasadności jej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji okoliczności związane z zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia skargi nie mają znaczenia dla oceny przesłanek zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Co istotne, Sąd I instancji nie odrzucił skargi z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia, lecz rozpoznał zgłoszony przez skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia istotne jest zatem wyłącznie to, czy zaskarżona decyzja posiada przymiot wykonalności oraz czy zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ewentualna nieścisłość dotycząca daty wniesienia skargi nie ma natomiast żadnego wpływu na ocenę tych przesłanek, a tym samym nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutu skarżącej, że Sąd I instancji rozpoznał jej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na posiedzeniu niejawnym pomimo zgłoszonego przez nią wniosku o przeprowadzenie rozprawy, wskazać należy na art. 61 § 5 p.p.s.a., zgodnie z którym postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu, o którym mowa w § 3 i 4 tego przepisu, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten wprost dopuszcza rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu bez przeprowadzania rozprawy, a samo zgłoszenie przez skarżącą wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie wyłącza możliwości zastosowania tego trybu. Przedmiotem rozpoznania w tym zakresie nie jest bowiem sprawa co do istoty, tj. ocena legalności zaskarżonego aktu, lecz incydentalna kwestia zastosowania ochrony tymczasowej, a takie rozwiązanie znajduje uzasadnienie w charakterze tej czynności. W konsekwencji fakt, że skarżąca domagała się przeprowadzenia rozprawy, nie oznaczał obowiązku Sądu I instancji do uwzględnienia tego żądania przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Ponadto nie można przyjąć, aby za zasadnością wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przemawiał przywołany przez skarżącą art. 135 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej jako "k.p.a."). Przepis ten dotyczy bowiem kompetencji organu odwoławczego i nie może być utożsamiany z instytucją wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny, uregulowaną w art. 61 § 3 p.p.s.a. Są to odrębne regulacje, dotyczące różnych etapów postępowania (postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowego) i znajdujące zastosowanie przez różne organy. Samo powołanie się przez skarżącą na art. 135 k.p.a. nie przesądza zatem o istnieniu podstaw do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd administracyjny, tym bardziej że przepis ten nie ustanawia obowiązku organu, lecz przyznaje mu możliwość podjęcia takiego rozstrzygnięcia w uzasadnionych przypadkach. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., stanowiący podstawę udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wymaga stosownego wniosku strony, która powinna wskazać i uprawdopodobnić okoliczności przemawiające za zastosowaniem tego środka. To na stronie spoczywa obowiązek przedstawienia konkretnych okoliczności odnoszących się do jej sytuacji, pozwalających na ocenę, czy wykonanie zaskarżonego aktu może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd ma natomiast obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Nie jest przy tym rolą sądu dekodowanie powyższych przesłanek za stronę. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Mając na uwadze powyższe, brak jest podstaw do przyjęcia, że sąd administracyjny powinien z urzędu poszukiwać przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, jak i podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek strony. Nawet przy hipotetycznym założeniu, że zaskarżona decyzja posiadałaby przymiot wykonalności, wniosek skarżącej nie mógłby bowiem zostać uwzględniony z uwagi na brak należytego uzasadnienia okoliczności mających przemawiać za zastosowaniem ochrony tymczasowej. Wniosek ten nie został oparty na konkretnych okolicznościach odnoszących się do wykonania zaskarżonej decyzji, lecz na ogólnych twierdzeniach dotyczących jej niekorzystnych dla skarżącej skutków, które nie mogą per se uzasadniać zastosowania ochrony tymczasowej. Jak przy tym wyjaśniono powyżej, za uzasadnienie takiego wniosku nie można uznać samego uzasadnienia skargi, gdyż na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest dopuszczalna ocena merytoryczna zarzutów skargi czy ocena legalności aktu. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.