I OW 58/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem B. i Prezydentem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. L. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza B. jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrz B. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim i Prezydentem Miasta Ba. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. L. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M. L. od dnia 5 października 2022 r. przebywa w Centrum Medycznym w Ba., gdzie trafił po śmierci ojca. Podano, że w okresie od dnia 28 lutego 1984 r. do dnia 18 grudnia 2007 r. w/w był zameldowany na stałe w B., ul. [...]. Od 2001 r. mieszkał w Ba.. Podano, że M. L. zamieszkuje w Ba. od kilku lat – ma tam siostrę, ukończył studia w [...] w Ba., podejmował prace dorywcze, pobiera świadczenie rentowe z ZUS-u w Ba., stawał na komisji lekarskiej ZUS w Ba.. Burmistrz B. uważa, że nie można uznać zainteresowanego za osobę bezdomną. Wskazano, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż centrum życiowe M. L. znajduje się w Ba., zatem to MOPS w Ba. jest właściwy do skierowania go do domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na w/w wniosek, Dyrektor MOPS w Ba. – działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ba. – wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta B. jako organ właściwy w niniejszej sprawie. Podkreślono, że Prezydent Miasta Ba. nie neguje okoliczności podanych przez Burmistrza B., tj. okoliczności, że M. L. zamieszkiwał w Ba., tu kończył studia oraz pobierał świadczenia z ZUS. Zaznaczono jednak, że nic nie wskazuje na to, aby aktualnie M. L. posiadał miejsce zamieszkania – szpital nie realizuje bowiem celów mieszkaniowych. Wobec tego – w ocenie Prezydenta Miasta Ba. – M. L. należy uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Burmistrzem B. i Prezydentem Ba. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. L. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie kluczową pozostaje kwestia, czy lokal w którym przebywa M. L. można uznać za "lokal mieszkalny" w rozumieniu art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725 – dalej "u.o.p.l."), a co za tym idzie, czy można go uznać za osobę bezdomną, czy też nie – w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Należy wskazać że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), powoływanej dalej, jako " u.p.s.", właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Natomiast definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi z mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Z kolei, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l., pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19; postanowienie NSA z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt I OW 31/21; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21, postanowienie NSA z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt I OW 175/21). W niniejszej sprawie, z akt wynika , że M. L. od dnia 5 października 2022 r. przebywa w Centrum Medycznym w Ba. na oddziale [...], gdzie trafił po śmierci ojca. Wniosek o skierowanie do DPS złożył w dniu 7 listopada 2022 r., a więc już w okresie przebywania w tymże szpitalu. Podkreślić należy, że celem pobytu w tego typu placówkach jest wyłącznie odbycie leczenia, w związku z czym szpital nie może być traktowany jako lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. W wywiadzie środowiskowym z dnia 7 listopada 2022 r. przeprowadzonym na potrzeby niniejszej sprawy, jako adres zamieszkania M. L. wskazał Centrum Medyczne [...] w Ba. Oddział [...], zaś jako ostatni adres zameldowania wskazał ul. [...] w B.. W dalszej części wywiadu wskazano, że w/w jest osobą bezdomną. W niniejszej sprawie niesporne jest, że obecnie M. L. nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały. Nie zamieszkuje on również w lokalu mieszkalnym, gdyż szpital nie może być uznany za lokal mieszkalny. W konsekwencji, skoro ubiegający się o skierowanie do domu pomocy społecznej nie mieszka w lokalu przeznaczonym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały, należy uznać go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W tym miejscu wymaga uściślenia, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (postanowienie NSA z dnia 30 grudnia 2015, sygn. akt I OW 208/15, postanowienie NSA dnia z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OW 256/16, postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OW 153/21). Wobec tego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skoro ostatnim miejscem zameldowania strony na pobyt stały była B., to zgodnie z zasadą określoną w art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo jest Burmistrz B.. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.