I OW 25/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Słupska o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Słupska i Burmistrzem Miasta i Gminy Wieliczka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. G. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka jako organ właściwy w sprawie.

Dyrektor MOPR w Słupsku, działający w imieniu Prezydenta Miasta Słupska, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Słupska i Burmistrzem Miasta i Gminy Wieliczka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. G. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniesiono o wskazanie jako organu właściwego Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka – na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskiem z dnia 3 listopada 2022 r. P. G., zam. przy ul. [...] Wieliczka, zwrócił się do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wieliczce o skierowanie do domu pomocy społecznej, który znajduje się w okolicy Wieliczki, Sanoka lub Gorzowa Wielkopolskiego z uwagi na bliskość rodziny w tych okolicach oraz możliwość kontaktów z rodziną. We wniosku wskazał, że jego aktualny stan zdrowia i niepełnosprawność uniemożliwiająca mu samodzielne funkcjonowanie w codziennym życiu uzasadnia przedmiotowy wniosek. Wskazał ponadto, że po kilkumiesięcznym pobycie w szpitalu (w Słupsku i w Gorzowie Wielkopolskim) utracił możliwość powrotu do wynajmowanego w Słupsku mieszkania. Podał, że ze szpitala w Gorzowie Wielkopolskim wyszedł w dniu 21 października 2022 roku i zamieszkał u swojego brata w Wieliczce. Dyrektor MOPR w Słupsku wskazał, że z zaświadczenia lekarskiego z dnia 9 grudnia 2022 r. wydanego przez lekarza psychiatrę Z. K. wynika, że P. G. wymaga stałej, całodobowej opieki, leczenia, rehabilitacji oraz skierowania go do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. Podano, że z informacji Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wieliczce z dnia 7 listopada 2022r. wynika, że tamtejszy Ośrodek wszczął postępowanie w sprawie skierowania P. G. do domu pomocy społecznej i poinformował o tym pisemnie stronę. Dyrektor MOPR w Słupsku podał, że w dniu 7 listopada 2022 roku Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Wieliczce przeprowadził wywiad środowiskowy z Panem P. G., z którego wynika dodatkowo, że P. G. do 2019 r. był zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...] Ustka, a przed pobytem w szpitalu mieszkał w wynajętym mieszkaniu przy ul. [...] Słupsk bez meldunku. Podano, że jak wynika z bazy danych PESEL, P. G. był zameldowany na pobyt stały w [...] gm. Ustka od dnia 21 marca 2013 r. do dnia 17 lipca 2019 r. Bezsporne w sprawie jest, że aktualnie opiekę nad P. G. sprawuje jego brat, u którego mieszka w Wieliczce. Dyrektor MOPR w Słupsku wskazał, że zawiadomieniem z dnia 16 listopada 2022 r., Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Wieliczce przekazał sprawę P. G. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku na podstawie art. 65 § 1 K.p.a, w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uznając się niewłaściwym w sprawie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Wieliczce wskazał, iż P. G. "podaje, że od 2001 r. zamieszkiwał na terenie Miasta i Gminy Słupsk" i deklaruje, że przebywa w Wieliczce od dnia 22 października 2022 r. doraźnie i tymczasowo, nie deklaruje zamiaru stałego pobytu w Wieliczce. Dyrektor MOPR w Słupsku podkreślił, że ze złożonego wniosku nie wynika, aby P. G. nie miał zamiaru przebywać na stałe na terenie Miasta i Gminy Wieliczka. Wręcz przeciwnie, chce on być blisko rodziny, dlatego składa wniosek o umieszczenie go w DPS w okolicach miejsca zamieszkania rodziny. W ocenie organu wnioskującego nie ma on zamiaru wracać do Słupska. W Słupsku nie był nigdy zameldowany ani na pobyt czasowy, ani na stałe, oświadczył, że przed pobytem w szpitalu, który trwał ponad 4 miesiące mieszkał w Słupsku w wynajmowanym mieszkaniu, ale od sierpnia 2022 r. opuścił lokal mieszkalny w Słupsku. Po opuszczeniu mieszkania znajdującego się w Słupsku przy ul. [...], P. G. rzebywał w szpitalu, a po wyjściu ze szpitala zamieszkał u swojego brata w Wieliczce, gdzie nieprzerwanie przebywa od dnia 22 października 2022 r. Mieszkając w Wieliczce przy ul. [...] złożył w tamtejszym ośrodku pomocy wniosek o skierowanie do DPS. W ocenie MOPR w Słupsku, ześrodkowanie wszystkich istotnych spraw życiowych w Wieliczce obliguje do stwierdzenia, że P. G. z Miastem Słupsk nie łączy już żadna realna aktywność życiowa – i to od co najmniej kilku miesięcy. W odpowiedzi na w/w wniosek Dyrektor MOPS w Wieliczce, działając w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka, wskazał, iż P. G. w treści wniosku podał, że tymczasowo przebywa u brata w Wieliczce, ponieważ utracił mieszkanie po kilkumiesięcznym pobycie w szpitalu, zaś jego ostatni miejscem zamieszkania był Słupsk. Podniesiono, że P. G. nie deklaruje chęci zamieszkania w DPS w okolicach Wieliczki, ale wnosi o umieszczenie go w DPS w okolicy Wieliczki, Sanoka lub Gorzowa Wielkopolskiego, jako powód podając bliskość rodziny. Nie ma to – w ocenie MOPS w Wieliczce - wpływu na właściwość miejscową organu, bowiem nie świadczy o zamiarze stałego pobytu w jednej z tych miejscowości. Nie zgodzono się, że w momencie składania wniosku o umieszczenie w DPS, miejscem zamieszkania P. G. stała się Wieliczka. Zdaniem organu, P. G. nie miał wpływu na to, że akurat brat odbierze go zez szpitala i udzieli pomocy przywożąc do swojego mieszkania w Wieliczce. Podkreślono, że w obecnym miejscu pobytu P. G. nie złożył deklaracji do lekarza Podstawowej Opieki Zdrowotnej, zaś lekarz ten znajduje się w Słupsku, gdzie miała złożoną deklarację. Zaz ono, że przed pobytem w szpitalu P. G. zamieszkiwał w Słupsku, gdzie wynajmował mieszkanie. Zaznaczono, że P. G. podkreślał, iż przebywa w Wieliczce tymczasowo i tylko dlatego, że tu mieszka jego brat, który po wypisie ze szpitala jako jedyny udzielił mu pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Spór o właściwość niniejszej sprawie powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Słupska i Burmistrzem Miasta i Gminy Wieliczka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. G. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Przystępując do rozstrzygnięcia tego sporu należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że ostatnim miejscem zameldowania P. G. było [...], gmina Ustka (w latach 2013 – 2019). Natomiast przed pobytem w szpitalu, przez wiele lat (od 2001 r.) zamieszkiwał on w wynajmowanych mieszkaniach w Słupsku. Ostatni adres zamieszkania to ul. [...], Słupsk. Natomiast opuszczenie Słupska zostało wymuszone okolicznościami od niego niezależnymi, gdyż po kilkumiesięcznym pobycie w Szpitalu (od 2 lipca 2022 r. do 21 października 2022 r.) utracił wynajmowane mieszkanie. Z kolei w wywiadzie środowiskowym, jako swój obecny adres zamieszkania zainteresowany wskazuje Wieliczkę zaznaczając jednak, że jest to adres tymczasowy, stanowiący doraźne schronienie u brata po opuszczeniu szpitala. Z akt wynika ponadto, że po leczeniu szpitalnym P. G. miał wyznaczony termin przyjęcia na Oddział Terapii Uzależnień w Słupsku, gdzie zgłosił się w dniu 21 października 2022 r., lecz nie został przyjęty, gdyż Oddział nie jest przystosowany dla osób niepełnosprawnych (P. G. porusza się na wózku inwalidzkim). Z w/w wywiadu wynika także, iż po wyjściu ze szpitala P. G. nie złożył deklaracji do Lekarza Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Wieliczce. To w przychodni w Słupsku miał złożoną taką deklarację. Jak zatem z powyższego wynika, zainteresowany wskutek konkretnych okoliczności zmuszony został do zmiany swoich warunków życiowych. Jest bowiem osobą chorą i wymagającą opieki. Od 22 października 2022 r. przebywa – jak wskazuje tymczasowo – u brata w Wieliczce, gdyż tylko on po wyjściu ze szpitala był w stanie udzielić mu schronienia i pomocy. Logicznym zatem jest, że skoro jedyną osobą, na pomoc której mógł liczyć P. G. po wyjściu ze szpitala jest jego brat, to automatycznie w tej sytuacji, miejscem zamieszkania P. G. będzie miejsce zamieszkania jego brata. Oczywistym przy tym jest, że zamieszkanie P. G. w mieszkaniu brata w Wieliczce nie mogło nastąpić bez jego dobrej woli i tak należy rozumieć w tym przypadku element "zamieszkania", jakim jest wola strony co do przebywania w danej miejscowości. Jednak pomimo, że zarówno P. G., jak i jego brat wskazują na tymczasowy charakter pobytu w Wieliczce – tj. do czasu umieszczenia P. G. w DPS – należy wskazać, że pobyt ten ma charakter przedłużający się (od 22 października 2022 r.), automatycznie więc centrum życiowe P. G.przeniosło się do Wieliczki, na co wyraża on dorozumianą zgodę cały czas przebywając w mieszkaniu brata. Podkreślić natomiast należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór o właściwość uwzględniając stan faktyczny i prawny na dzień wydania rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zaś na dzień wydania niniejszego rozstrzygnięcia, miejscem zamieszkania P. G. jest Wieliczka. Jest to lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Skoro zatem od dnia 22 października 2022 r. miejscem zamieszkania P. G. jest Wieliczka, to – uwzględniając normę wynikającą z art. 101 ust. 1 u.p.s. – należy stwierdzić, że organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.