I OW 188/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy J. [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy J. [...] i Burmistrzem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. D. o przyznanie pomocy finansowej oraz umieszczenie jej córki J. D. w Domu Pomocy Społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy J. jako organ właściwy w sprawie.

Wójt Gminy J., złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem W., w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. D. o przyznanie pomocy finansowej oraz umieszczenie córki J. D. w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 28 października 2022 r. do GOPS W. wpłynęło podanie E. D. o pomoc finansową. W dniu 2 listopada 2022 r. w/w podanie zostało przesłane do GOPS J., zgodnie z domniemaną właściwością miejscową. W dniu 3 listopada 2022 r. do GOPS w W. wpłynęło kolejne podanie E. D. o umieszczenie jej córki J. w Domu Pomocy Społecznej w N.. Podano, że E. D. złożyła oświadczenie, iż w miejscowości K. na terenie gminy J. przebywa tylko chwilowo, nie zamieszkuje w tejże gminie, ani nie jest tu zameldowana. Oświadczyła, że jej miejscem zamieszkania i zameldowania jest miejscowość L., [...] W., gmina W.. Wnioskodawczyni wniosła, aby jej sprawy były załatwiane w w/w miejscu zamieszkania i zameldowania. GOPS w J. uważa, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku E. D. o przyznanie pomocy finansowej oraz umieszczenie córki J. D. w Domu Pomocy Społecznej w N.. W piśmie z dnia 28 lutego 2023 r., Kierownik GOPS w J. przesłał dodatkowe wyjaśnienia. Wskazał, że dom znajdujący się pod adresem: K., nie spełnia przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, gdyż w gminie figuruje on jako dom letniskowy. Wskazano ponadto, że E. D. nie jest związana z zamieszkiwaniem na terenie Gminy J., gdyż pod w/w adresem nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie ponosi odpłatności. Podano także, że zainteresowana nie korzysta również ze świadczeń pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych, dodatku osłonowego, dodatku węglowego, dodatku dla gospodarstw domowych. Podniesiono, że z uzyskanych informacji od GOPS w W. wynika, iż dom, w którym E. D. jest zameldowana i – jak oświadcza – jest jej miejscem zamieszkania, tj. L., [...] W., uległ pożarowi w 2019 r.. W odpowiedzi na w/w wniosek, Kierownik GOPS w W., działając z upoważnienia Burmistrza W., wskazał, że E. D. mieszka w miejscowości K. od 4 lat, co wynika m.in. z wywiadu środowiskowego z dnia 18 lipca 2019 r. przeprowadzonego przez pracownika socjalnego GOPS w J.. Podano, że mapa gogle wskazuje dom jednorodzinny z budynkami gospodarczymi, co budzi - w ocenie Kierownika GOPS w W. -wątpliwości, czy w tej sytuacji należy mówić o domu, czy domku letniskowym, tym bardziej, że pracownik socjalny wskazał w 2019 r., że E. D. zamieszkuje w mieszkaniu. Wskazano, że E. D. poczyniła kroki w sprawie złożenia wniosku o przyznanie pomocy z GOPS w J. oraz podjęła próbę zarejestrowania się w Urzędzie Pracy w S.. Podano ponadto, że S. D. (były mąż) oświadczył, że jego była żona nie zamieszkuje w L. od momentu spalenia się domu w styczniu 2019 r. Nie ponosi żadnych opłat za mieszkanie, nie ponosi opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe – w ocenie Kierownika GOPS w W. – wskazuje na to, że E. D. zamieszkuje w miejscowości K., w lokalu mieszkalnym, co potwierdza jednoznacznie wywiad środowiskowy i dlatego nie może być uznana za osobę bezdomną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie powstał negatywny spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy J. a Burmistrzem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. D. o przyznanie pomocy finansowej oraz umieszczenie jej córki J. D. w Domu Pomocy Społecznej. W niniejszej sprawie Kierownik GOPS w W., działając z upoważnienia Burmistrza W. uważa, że E. D. nie można uznać za osobę bezdomną, gdyż w domu położonym w miejscowości K. przebywa nieprzerwanie od 4 lat, o czym świadczy wywiad środowiskowy. Wobec tego należy uznać, że ta właśnie kwestia wydaje się kluczowa w niniejszej sprawie, tj. czy lokal, w którym przebywa E. D. można uznać za "lokal mieszkalny" w rozumieniu art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a co za tym idzie, czy można ją uznać za osobę bezdomną, czy też nie. Należy wskazać że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 wskazanej ustawy, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Natomiast definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi z mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. W niniejszej sprawie, z wywiadu środowiskowego z dnia 18 lipca 2019 r. wynika, że E. D. mieszka w wynajętym mieszaniu w domu pod adresem K. (gmina J.), jednak – jak wskazuje – nie wie, czy będzie tu mieszkać. W oddzielnym oświadczeniu z dnia 5 grudnia 2022 r. podaje wręcz, że w miejscowości K. przebywa chwilowo, nie zamieszkuje tam, ani nie jest zameldowana. Natomiast we wszystkich pismach (także w w/w wywiadzie środowiskowym), jako adres zamieszkania podaje właśnie K. w gminie J.. Z w/w wywiadu środowiskowego z dnia 18 lipca 2019 r. wynika, że jako adres zamieszkania E. D. wskazana została miejscowość K.. Mieszkanie składa się z 3 izb, łazienki, oddzielnej kuchni. W mieszkaniu jest telefon, podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego, gaz, piec węglowy. W domu nie ma ciepłej wody, zaś wc znajduje się poza budynkiem. Na kwestionariuszu wywiadu jest podpis E. D. z adnotacją, że podane informacje są zgodne z prawdą. Z kolei w piśmie z dnia 28 lutego 2023 r., Kierownik GOPS w J. podał, że w/w dom w gminie figuruje jako dom letniskowy. Ponadto, z pisma Wójta Gminy J. wynika, że – na podstawie złożonej deklaracji – za nieruchomość pod adresem K., [...] J., opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponosi M. M.. Z kolei w piśmie z dnia 5 grudnia 2022 r. E. D. wskazała, że jej miejscem zamieszkania i zameldowania jest miejscowość L., [...] W.. Natomiast w piśmie z dnia 24 października 2022 r. zainteresowana podała, że ze względu na brak zameldowania, nie może zarejestrować się w Urzędzie Pracy. W piśmie Wójta Gminy [...] "udostępnienie danych jednostkowych PESEL" wskazano, że E. D. na stałe (od dnia 18 marca 1998 r.) jest zameldowana w miejscowości L., gmina W.. Natomiast z oświadczenia zarówno byłego męża skarżącej, jak i sołtysa sołectwa L., wynika, że od momentu spalenia się domu pod adresem L., [...] W., zainteresowana w ogóle nie przebywała i nie mieszkała w L.. Zwrócić należy uwagę, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie posługuje się w w/w przepisie ani pojęciem "lokalu samodzielnego" (z czym wiąże się spełnianie przez taki lokal określonych wymogów technicznych). Zgodnie zaś z definicją ustawową, pomieszczenie to ma służyć zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych a więc ma po prostu umożliwiać zamieszkiwanie w nim osób. Jak zaś zwraca się uwagę w literaturze przedmiotu, ustawodawca, określając w ten właśnie sposób pojęcie "lokalu", celowo pominął kryteria przedmiotowe, gdyż są one praktycznie dla wszystkich oczywiste a skoncentrował się jedynie na kryterium funkcjonalnym. W rezultacie, o tym, jakim celom służy dany lokal, decyduje wola jego właściciela, mogąca znaleźć wyraz np. w umowie, na podstawie której właściciel oddaje ten lokal do używania innej osobie. Stwierdzić trzeba, że skoro właściciele lokalu zajmowanego przez E. D. użyczyli go jej dla celów mieszkalnych a zainteresowana na powyższe wyraziła zgodę i zamieszkuje w tym lokalu od kilku lat, lokal ten zaś spełnia podstawowe funkcje, umożliwiające zamieszkiwanie w nim osób przez cały rok, to brak jest podstaw do przyjęcia, że pomieszczenie zajmowane przez zainteresowaną nie może być uznane za lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto należy stwierdzić, że z dokumentacji fotograficznej niniejszej sprawy nie wynika, aby dom znajdujący się pod adresem K. w gminie J., nie spełniał warunków lokalu mieszkalnego. Okoliczność, zaś, że kto inny, a nie E. D., ponosi opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie ma nic wspólnego z możliwością jej zamieszkiwania pod w/w adresem. Nie ma na to wpływu także okoliczność, iż w domu nie ma ciepłej wody, jest bowiem woda zimna, którą można podgrzać. W lokalu jest zaś łazienka, niezbędna do codziennego funkcjonowania. Również okoliczność, że ubikacja znajduje się na zewnątrz, nie ma wpływu na mieszkalny charakter przedmiotowego domu. Raz jeszcze należy wskazać że zgodnie z art. 101 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że przez miejsce zamieszkania – zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 K.c. – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. W oparciu o stan faktyczny niniejszej sprawy uznać zatem należy, że sam fakt, iż od roku 2019 r. E. D. nieprzerwanie zamieszkuje pod adresem K., [...] J. czyni z tego miejsca jej miejsce zamieszkania. Także ten adres podaje we wszelkich pismach, jako swój adres zamieszkania. Wobec tego należy stwierdzić, że organem, właściwym w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy J.. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.