I OW 50/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Starostą [...] w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. A. i B. A. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 7 lutego 2022 r. Wojewoda Małopolski (dalej: wnioskodawca) wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Oświęcimskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. A. i B. A. (dalej: strona) z 15 grudnia 1998 r., sprecyzowanego pismem z dnia 17 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.; dalej: "ustawa z 25 lutego 1958 r."). W uzasadnieniu wskazano, że Starosta Oświęcimski, działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", przekazał przedmiotowy wniosek do rozpoznania Wojewodzie. Wskazano, że wnioskiem z dnia 15 grudnia 1998r. wystąpiono również o pgr [...], a jak wyjaśniono, za wywłaszczoną pgr [...] zostało już ustalone odszkodowanie decyzją Starosty Oświęcimskiego z dnia 28 czerwca 2002 r. znak: SGG.7221-10/99. Wskazano też, że w analizowanej sprawie istotny jest fakt, iż Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 grudnia 1998 r. decyzją z dnia 20 grudnia 2010 r. znak: SN.III.EZ.7724-56-10 orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 10 sierpnia 2000 r. znak: SGB.7221/10/99/00 (w załączeniu) umarzającej, wobec stwierdzenia przez Starostę braku swojej właściwości. Wskazano, że przyczyną rozstrzygnięcia przedstawionego w ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 20 grudnia 2010 r. było stwierdzenie, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji to Starosta Oświęcimski był jednak organem właściwym do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Odmienna zatem ocena właściwości organu dokonana wówczas przez Starostę doprowadziła zdaniem Wojewody do rażącego naruszenia art. 105 k.p.a. Zauważono, że kwestia określenia organu obecnie właściwego do rozpatrzenia spraw o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym pozostaje przedmiotem dwóch rozbieżnych nurtów występujących w orzecznictwie sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie, zarówno Starosta Oświęcimski jak i Wojewoda Małopolski, związany swoją decyzją, nie czują się właściwi do rozpoznania wniosku W. A. i B. A. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. W odpowiedzi na wniosek Starosta Oświęcimski wniósł o wskazanie Wojewody Małopolskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że dawne pgr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w Brzezince przeszły na własność Państwa na mocy orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia 20 grudnia 1963 r. nr KOR 2-5/29/63 o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonych w Oświęcimiu pozostających we faktycznym władaniu Oświęcimskich Zakładów Naprawy Samochodów w Oświęcimiu. Na podstawie pozyskanej kopii orzeczenia ustalono, że wymienione powyżej orzeczenie Ministra Komunikacji z dnia 20 grudnia 1963 r. nr KOR 2-5/29/63 zostało wydane na podstawie art. 9 ust. 2 i art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. Na skutek wniosku z dnia 15 grudnia 1998 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które zostało rozstrzygnięte decyzją Starosty Oświęcimskiego z dnia 10 sierpnia 2000 r. znak: SGB.7221/10/99/00 o umorzeniu postępowania w części dotyczącej wypłaty odszkodowania za parcele: pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] ms, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2 położone w Oświęcimiu obręb [...], która wobec niezaskarżenia jej w czasie i trybie ustawowo przewidzianym stała się ostateczna w z dniem 31 sierpnia 2000 r. Jednakże, na skutek wniosku W. A. i B. A. decyzją z dnia 20 grudnia 2010 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 10 sierpnia 2000 r. znak: SGB.7221/10/99/00. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 11 stycznia 2011 r. Wskazano, że w uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda Małopolski stwierdził, że Starosta Oświęcimski w dacie wydania decyzji (tj. decyzji z dnia 10 sierpnia 2000 r.) był organem właściwym do orzekania w niniejszej sprawie, a mimo to uznał się za organ niewłaściwy do jej rozpoznania. Dalej wyjaśniono, że w międzyczasie (w następstwie decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 10 sierpnia 2000 r.) W. A. i B. A. pismem z dnia 1 września 2000 r. wystąpili do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie - jak wyjaśnili w piśmie z dnia 11 października 2000 r. - z wnioskiem skierowanym do Wojewody Małopolskiego w sprawie ustalenia odszkodowania za pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2. Wniosek ten został przekazany przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 2 listopada 2000 r. Staroście Oświęcimskiemu celem załatwienia zgodnie z właściwością (gdyż w ocenie Wojewody Małopolskiego właściwość do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Państwa w trybie ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przeszła na starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej). W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, Starosta Oświęcimski decyzją znak SGG.7221-10/99 z dnia 28 czerwca 2002r. w pkt 1 ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną pgr [...] o pow. 820 m2 na rzecz W. A. i B. A. , natomiast w pkt 2 umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozostałe parcele tj. za pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2. W skutek odwołania W. A. i B. A. od pkt 2 decyzji znak SGG.7221-10/99 z dnia 28 czerwca 2002r. Wojewoda Małopolski decyzją znak: RR.VII.ŚL.7724/589/02 z dnia 26 listopada 2002 r. uchylił pkt 2 decyzji Starosty Oświęcimskiego znak z dnia 28 czerwca 2002r. i orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...] położone w Oświęcimiu przejęte na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Ministra Komunikacji z dnia 20 grudnia 1963 r. nr KOR 2-5/29/63. Na skutek wniesionej skargi przez W. A. i B. A. prawomocnym wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 30/03 z dnia 22 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 listopada 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W wyniku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta Oświęcimski decyzją z dnia 5 września 2007 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow, [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2 położone w Oświęcimiu gm. kat [...] z wniosku złożonego przez W. A. i B. A. , z uwagi na to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 17 września 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Oświęcimskiego z dnia 5 września 2007 r. Skarga na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 września 2008 r. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1173/08 z dnia 28 stycznia 2009 r. B. A. i W. A., zwrócili się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 17 września 2008 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 5 września 2007 r. Zawiadomieniem z dnia 11 lutego 2020 r. Ministerstwo Rozwoju poinformowało, że w następstwie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 969/18 ponownie rozpatrywany jest wniosek B. A. i W. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 17 września 2008 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 5 września 2007 r. umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek W. A. i B. A. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości położone w Oświęcimiu, gm.kat. [...], oznaczone jako pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow, [...] m2, pgr [...] o pow, [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2, pgr [...] o pow. [...] m2. W związku z usunięciem z obrotu prawnego decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 10 sierpnia 2000 r. decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 20 grudnia 2010 r. pierwszy wniosek stron z dnia 15 grudnia 1998 r. funkcjonuje w obrocie prawnym i wymaga ponownego rozstrzygnięcia decyzją administracyjną. W ocenie Starosty Oświęcimskiego organem właściwym do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Państwa w trybie ustawy z 25 lutego 1958 r. jest wojewoda. Uzasadniając to stanowiska Starosta, powołując się na orzecznictwo wskazał, że skoro obowiązuje nadal ustawa z 25 lutego 1958 r. przyznająca kompetencje do ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości prezydium wojewódzkiej rady narodowej i kompetencje te nie zostały przeniesione na żaden inny organ, to należy przyjąć, że organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest wojewoda. Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Starostą Oświęcimskim wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej jest negatywnym sporem kompetencyjnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony o ustalenie odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z 25 lutego 1958 r. Przedmiotem sporu jest to, który z organów jest właściwy do orzekania o odszkodowaniu na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z 25 lutego 1958 r. Zgodnie z tym przepisem "w przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie niniejszej ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą (art. 18) właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania". W myśl zaś zd. pierwszego ust. 2 art. 19 "odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, przypadające za nieruchomość ustala prezydium wojewódzkiej rady narodowej przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, odszkodowanie zaś za ruchomość ustala minister według cen rynkowych". Przepis art. 19 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. określa organ właściwy do ustalenia odszkodowania oraz tryb i zasady postępowania w tym przedmiocie, ale wskazane w powołanym przepisie prezydium wojewódzkiej rady narodowej nie istnieje w strukturze organów administracji publicznej. Obydwaa organy będące w sporze powołują się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie zasadności swych twierdzeń. Zauważyć należy, że w kwestii ustalenia organu właściwego do prowadzenia postępowań w sprawach odszkodowania za nieruchomość przejętą na mocy przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, zarysowały się w orzecznictwie rozbieżności. Rozbieżności te wynikają ze skomplikowanej sytuacji prawnej, spowodowanej zmianami w strukturze organów państwowych i przeprowadzonymi w 1990 i w 1998 r. reformami organów administracji publicznej. W większości orzeczeń jednak sądy administracyjne aprobują stanowisko, że obowiązujące przepisy pozwalają ustalić jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy odszkodowania starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I OW 164/10; z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt I OW 41/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1639/10). Za tym też stanowiskiem opowiada się Sąd sprawę niniejszą rozpoznający. Szeroko omówione w postanowieniu NSA z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. I OSK 132/14 kolejne przekształcenia struktury organów administracji rządowej sprawiły, że organem właściwym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym jest starosta, jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W odniesieniu do niniejszego sporu kompetencyjnego jest nim Starosta Oświęcimski i to on będzie obowiązany rozpoznać wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przejętej nieruchomości orzeczeniem Ministra Komunikacji z 20 grudnia 1963 r. Z opisanych względów na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Oświęcimskiego jako organ właściwy w sprawie.