I OW 48/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Starostą Krakowskim przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku K.W. i A.C. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa postanawia wskazać Starostę Krakowskiego jako organ właściwy w sprawie

Wojewoda Małopolski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Krakowskim przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku K.W. i A.C. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym - Dz.U. nr 11 poz. 37 (k. 3-8 akt I OW 48/23). W odpowiedzi na wniosek Starosta Krakowski wskazał, że właściwy w sprawie jest Wojewoda Małopolski (k. 20-23 akt I OW 48/23). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. 1705, dalej ppsa), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej kpa) - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym stanowi art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał miedzy Wojewodą Małopolskim a Starostą Krakowskim w sprawie z wniosku K.W. i A.C. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. nr 11, poz. 37, dalej ustawa z 25 lutego 1958 r.). Stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy, w przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie niniejszej ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą, właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, przypadające za nieruchomości ustala prezydium wojewódzkiej rady narodowej przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 19 ust. 2). Ustawa z 25 lutego 1958 r. nie została uchylona - jest aktem nadal obowiązującym. Wobec tego, że nie istnieją obecnie prezydia wojewódzkich rad narodowych, które ustawą z 25 lutego 1958 r. wyznaczone zostały do ustalania odszkodowania za nieruchomość, a także wobec zmian w strukturze organów administracji i ich właściwości, należało ustalić organ, na który przeszła właściwość do ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Państwa. Zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. nr 21 poz. 123), która weszła w życie 27 maja 1990 r., do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Do takiego przekazania kompetencji, których dotyczy niniejsze postępowanie nie doszło. Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej utraciła moc z dniem 1 stycznia 1999 r. - z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 91 poz. 577, dalej uarw lub ustawa z 5 czerwca 1998 r.) - art. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 99 poz. 631). Art. 6 uarw stanowił, że indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. W doktrynie wskazuje się, że unormowania przewidziane w tym przepisie są wyrazem woli ustawodawcy zmierzającej do dekoncentracji zadań administracji rządowej (scentralizowanej). A. Wróbel, w odniesieniu do tej regulacji, przyjmuje, że art. 6 uarw stanowi, oparte na zasadzie subsydiarności, rozwiązanie prawne w zakresie określania właściwości instancyjnej organów administracji rządowej. Według A. Wróbla art. 6 uarw "należy rozumieć zarówno jako wskazówkę dla ustawodawcy zwykłego określającego właściwość instancyjną organów administracji rządowej, jak i regułę interpretacyjną w razie wątpliwości co do znaczenia przepisów szczególnych określających taką właściwość lub w razie braku takich przepisów". Treść tego przepisu wskazuje na wzajemne oddziaływanie i ścisły związek, jaki zachodzi pomiędzy sferą norm administracyjnego prawa ustrojowego i prawa administracyjnego materialnego. Na przedstawionym przykładzie można bowiem zauważyć, że treść regulacji ustrojowej (art. 6 uarw) wpływa, w tym przypadku, na kierunek wykładni norm prawa materialnego, które są źródłem właściwości rzeczowej organu (T. Bąkowski, Dekoncentracja realizacji zadań publicznych a zasada pomocniczości, w: Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, system informacji prawnej LEX). Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym w zakresie ustalania odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Państwa, odsyła do zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na dzień wejścia w życie art. 6 uarw zasady wywłaszczania nieruchomości określała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115 poz. 741), która z dniem 1 stycznia 1999 r. ustalanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powierzyła staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Pierwotnie, tj. od 1 stycznia 1998 r. (wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami), kompetencja ta należała do wojewody. Przesunięcie kompetencji w tym zakresie z wojewody na starostę przewidywała ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106 poz. 668 ze zm.) - art. 137 pkt 37. Właściwość starosty przewidywała również kolejna ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm.), obowiązująca od 29 października 1998 r., która w art. 94 stanowiła, że do właściwości starosty przechodzą, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Powyższe zmiany były wynikiem przyjętej koncepcji ustrojowej wyrażającej się w przekazaniu powiatom zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie m. in. gospodarki nieruchomościami i przekazaniu im niektórych spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 1 pkt 12 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst pierwotny Dz.U. nr 91 poz. 578). Właściwości rzeczowej starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej ustalonej w powyższy sposób nie zmieniła kolejna ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206 ze zm., dalej uwar lub ustawa z 23 stycznia 2009 r.), uchylająca ustawę z 5 czerwca 1998 r. (z dniem 1 kwietnia 2009 r.). Ustawa z 23 stycznia 2009 r. kontynuuje zasadę decentralizacji wykonywania zadań administracji rządowej w województwie. Art. 2 uwar wymienia w pkt od 1 do 6 jakie organy wykonują zadania administracji rządowej w województwie, wskazując w pkt 1 wojewodę a w pkt 5 starostę. Art. 3 ust. 1 pkt 5 uwar stanowi, że wojewoda jest "organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji". Analizując art. 3 ust. 1 pkt 5 uwar należy mieć na uwadze art. 2 uwar, z którego wynika, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują różne organy administracji publicznej. Właśnie z uwagi na wielość tych organów ustawodawca wprowadził zasadę, że do właściwości wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, o ile nie zostały zastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, czy innych organów administracji wykonujących zadania administracji rządowej (postanowienie NSA z 13. 12.2012 r. II OW 138/12). Sprawy z zakresu ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należą do właściwości starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, bowiem stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), ten organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie . Kolejne przekształcenia struktury organów administracji rządowej sprawiły, że organem właściwym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 r. nr 11 poz. 37 ze zm.) jest starosta, jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W odniesieniu do niniejszego sporu kompetencyjnego jest nim Starosta Krakowski i to on będzie obowiązany rozpoznać wniosek o odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przejętej nieruchomości oznaczonej jako parcele 1. kat. 3447/14 o pow. 0,0180 ha i 1. kat. 3447/17 o pow. 0,0035 ha b. gm. kat. Skawina. Oba organy będące w sporze powołują się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie zasadności swych twierdzeń. Zauważyć należy, że w kwestii ustalenia organu właściwego do prowadzenia postępowań w sprawach odszkodowania za nieruchomość przejętą na mocy przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym zarysowały się w orzecznictwie rozbieżności. Rozbieżności te wynikają ze skomplikowanej sytuacji prawnej, spowodowanej zmianami w strukturze organów państwowych i przeprowadzonymi w 1990 i w 1998 r. reformami organów administracji publicznej. W większości orzeczeń jednak sądy administracyjne aprobują stanowisko, że obowiązujące przepisy pozwalają ustalić jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy odszkodowania starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (postanowienia NSA z: 8.12.2010 r. I OW 164/10; 1.6. 2009 r. I OW 41/09; wyrok NSA z 1.4.2011 r. I OSK 1639/10; wyrok WSA w Krakowie z 28.12.2012 r. II SA/Kr 1359/12; wyrok WSA w Łodzi z 26.3.2013 r. II SA/Łd 589/12; wyrok WSA w Krakowie z 2.2.2012 r. II SA/Kr 1719/11; wyrok WSA w Warszawie z 8.12.2010 r. I SA/Wa 471/10; cbosa). W doktrynie trafnie wskazuje się na "Rzekome domniemanie kompetencji wojewody". W literaturze za ugruntowane należy uznać stanowisko, że art. 3 ust. 1 pkt 5 uwar nie ustanawia domniemania kompetencji wojewody, a jest jedynie normą zadaniową (np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne 2012, s. 173). Normy zadaniowe (planowe, programowe) to normy, które zakładają pewien cel normodawcy (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji, w: Charakter i struktura norm Konstytucji, red. J. Trzciński, Wyd. Sejmowe 1997, s. 97 i n.; szczegółowo także J. Filipek, Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, ZNUJ, Prace Prawnicze, nr 627, Kraków 1982, s. 63, 83 i n.), nie kształtują więc pozycji prawnej adresata normy. Nie wskazują adresatowi środków realizacji celu, ale jedynie nakładają obowiązek jego realizacji (W. Jakimowicz, Konstrukcja tak zwanego domniemania kompetencji organu administracji publicznej, w: Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, red. A. Chajbowicz, J. Boć, Wrocław 2009, s. 241). Normy zadaniowe są skierowane jedynie do organów administracji, co odróżnia je od norm administracyjnego prawa ustrojowego, formalnego i materialnego (M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 161). Zasada legalizmu, czyli obowiązek działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa oraz związana z nim zasada określoności przepisów prawa administracyjnego, wyłącza możliwość traktowania przepisów wyznaczających zadania jako kompetencji do dokonywania czynności określonych zadaniem (tak W. Jakimowicz, Konstrukcja..., s. 242; M. Matczak, Kompetencja..., s. 60 i wskazana tam literatura). Z przedstawionych stanowisk wynika, że art. 3 ust. 1 pkt 5 uwar nie statuuje domniemania kompetencji wojewody, a stanowi przepis "dokonujący podziału kompetencji", co potwierdził NSA w postanowieniu z 21.7.2009 r. I OW 36/2009, LexPolonica 2119655: "Skoro ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazuje na starostę jako organ właściwy w I instancji do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, nie wskazuje zaś na właściwość wojewody jako organu odwoławczego w tych sprawach, to zgodnie z art. 17 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 6 kpa w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ten organ uznać należy za właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty w tej sprawie. Art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie dotyczy podziału kompetencji organów administracji rządowej w województwie, ale nie stwarza domniemania właściwości wojewody jako organu odwoławczego we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie" (M. Pacak w: M. Pacak, K. Zmorek, Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 23-24, uw. 14 do art. 3). Podobnie wypowiada się D. Sałuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, Casus 2011/1/ s. 11-15). W zakresie realizacji sprawa administracji rządowej w województwie ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 5 AdmRządWojewU wprowadził zapis stwarzający domniemanie właściwości wojewody w sytuacji braku przypisania tych zadań do kompetencji innych organów. Pogląd taki uznać należy za mylny, co podkreślane jest zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Ustawodawca z komentowanym przepisie założył pewien standard, jednak nie można domniemywać właściwości wojewody w sytuacji braku takiego wskazania w innych aktach rangi ustawowej, stąd też art. 3 ust. 1 pkt 5 można określić jako pozorne domniemanie właściwości (A. Jaworska-Dąbrowska w: red. P. Drembkowski, M. Ślusarczyk, Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Komentarz, C.H. Beck, s. 11-12, nb 5 do art. 3). Art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn wprost wprowadza kompetencje starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w rozpatrywanej sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Krakowskiego jako organ właściwy w sprawie.