I OW 45/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą P. a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego C. R. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta G. jako organ właściwy w sprawie.

Starosta P. wnioskiem z 20 lutego 2018 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą P. a Prezydentem Miasta G. w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego C. R. umieszczonego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że Sąd Rejonowy w G. [...] postanowieniem zabezpieczającym z [...] września 2017 r. umieścił małoletniego C. R. w spokrewnionej rodzinie zastępczej u babci J. R., zam. [...]. Jednocześnie Sąd uznał się za niewłaściwy miejscowo do dalszego postępowania i przekazał sprawę Sądowi Rejonowemu G. - [...] w G. jako miejscowo właściwemu do dalszego prowadzenia postępowania. Małoletni w dniu wydania ww. postanowienia przebywał u swojej babci w miejscowości C., powiat p., do której przyjechał na wakacje. Był natomiast zameldowany na pobyt stały w G. przy ul. [...], co potwierdził pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta G. Dalej Starosta wskazał, że matka małoletniego - A. P., od dnia 1 września 2017 r. mieszka w G. przy ul. [...]. Powyższe wynika z oświadczenia jej ojca z [...] października 2017 r. oraz z pism Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. W tej sytuacji Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. w dniu [...] października 2017 r. wystąpiło do Miasta G. - Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G., jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego C. R. umieszczonego w rodzinie zastępczej. Jednocześnie decyzją z [...] października 2017 r. Starosta P. przyznał rodzinie zastępczej pomoc pieniężną na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w G. uznając się za niewłaściwy w tej sprawie stwierdził, że co prawda matka małoletniego mieszka w G., jednak przeprowadziła się tam bez swojego syna C., który od wakacji 2017 r. przebywał w miejscowości C. pod opieką babci. W ocenie Starosty P. stanowisko Miasta G. nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 26 k.c., a także art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 ze zm.). Małoletni jest zameldowany na pobyt stały w G., pełnię władzy rodzicielskiej nad nim sprawowała i nadal sprawuje matka, ojciec zaś zmarł. To, że małoletni faktycznie w dniu wydania postanowienia Sądu przebywał u swojej babci w C. w powiecie p. nie ma znaczenia, gdyż w świetle art. 26 § 1 k.c. należy odróżnić faktyczne miejsce pobytu dziecka od miejsca jego zamieszkania w sensie prawnym. Prawnym zaś miejscem zamieszkania małoletniego przed jego umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej było miejsce zamieszkania jego matki, w G.. Uwzględniając powyższe Starosta P. wystąpił o wskazanie jako organu właściwego Prezydenta Miasta G. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. stwierdził, że można z całą pewnością ustalić miejsce zamieszkania małoletniego przed jego umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej i zastosować art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Podkreślił, że umieszczenie małoletniego w rodzinnej pieczy zastępczej nastąpiło [...] września 2017 r. w drodze zarządzenia tymczasowego udzielonego przez Sąd Rejonowy w G. Z treści postanowienia wynika, że małoletni mieszkając z matką był przez nią zaniedbywany, co również potwierdziło środowisko sąsiedzkie z G. Z uwagi na śmierć ojca, władza rodzicielska przysługiwała matce A. P., która w trakcie postępowania sądowego wyprowadziła się do lokalu socjalnego na terenie miasta G., gdzie nadal mieszka. Z tego względu Sąd Rejonowy w G. przekazał sprawę Sądowi Rejonowemu w G., zgodnie z miejscem zamieszkania opiekuna prawnego i była to jedyna czynność administracyjna, nie zaś potwierdzenie faktu zamieszkiwania małoletniego wraz z matką. Matka małoletniego przeprowadziła się do G. bez syna - C., który po opuszczeniu G. przebywał w miejscowości C. pod opieką babci, której została powierzona tymczasowo opieka nad wnukiem. Za potwierdzeniem miejsca pobytu A. P. wraz z dziećmi w G. przemawia, zdaniem organu, fakt, że była ona przez kilka lat świadczeniobiorcą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., gdzie otrzymywała wsparcie finansowe w formie obiadów szkolnych dla dzieci oraz zasiłku celowego na zakup żywności. Korzystała również ze świadczeń rodzinnych Urzędu Miejskiego w G. W świetle powyższego, zdaniem Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. Miasto G. nie było miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej i nie jest przez to właściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie C. R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość, powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4. Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Starostą P. a Prezydentem Miasta G. jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga zatem w pierwszej kolejności wyjaśnienia dwóch kwestii – umieszczenia w pieczy zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem. Pojęcie "miejsce zamieszkania" wyjaśniają przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców (tzw. domicilium necessarium), albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W okolicznościach przedstawionej sprawy uwzględnić zatem należało, że tymczasowe zabezpieczenie opieki nad małoletnim C. R. nastąpiło w drodze postanowienia Sądu Rejonowego w G. [...] z [...] września 2017 r. Sąd, kierując się dobrem małoletniego, udzielił zabezpieczenia w ten sposób, że tymczasowo umieścił C. R. w spokrewnionej rodzinie zastępczej u babci zamieszkałej w C. Nieletni pozostawał do tej pory pod stałą opieką rodzicielską swojej matki, zatem w pierwszej kolejności należało podjąć próbę ustalenia jej miejsca zamieszkania w oparciu o przesłanki z art. 26 § 2 k.c. Jak wynika z akt, ustalenia związane z miejscem zamieszkania matki przed umieszczeniem dziecka tymczasowo w rodzinie zastępczej prowadzą do przyjęcia, że od 1 września 2017 r. jest nim miasto G. Wynika to z oświadczenia A.P. złożonego w dniu [...] października 2017 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w G. Powyższe pozostaje zbieżne z oświadczeniem E. B. - dziadka małoletniego z [...] października 2017 r. Małoletni jest również zameldowany na terenie miasta G., co znajduje potwierdzenie w piśmie Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2017 r. Jak wynika z akt, podjęta próba ustalenia miejsca zamieszkania matki przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej dała jednoznaczny rezultat pozwalając na przyjęcie, że matka małoletniego od 1 września 2017 r. zamieszkuje w G. Na powyższe wskazał również Sąd Rejonowy w postanowieniu zabezpieczającym z [...] września 2017 r. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Warunkom takim w odniesieniu do matki C. R. odpowiada miasto G. Nawet, gdyby przyjąć, że brak jest możliwości ustalenia, w którym z tych miejsc - G. czy G., mieszkała w dniu ustalenia pieczy zastępczej matka C., należałoby - uwzględniając treść art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - ustalić właściwość powiatu na podstawie miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały. Jak wynika z zaświadczenia Urzędu Miasta G. z dnia [...] listopada 2017 r. C. R. od dnia 1 grudnia 2010 r. pozostawał w dniu wystawienia zaświadczenia zameldowany na pobyt stały w G. Rezultat ustaleń i ich przeniesienie na grunt przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej byłby zatem tożsamy. Biorąc pod uwagę wszystkie te okoliczności należało uznać, że właściwą jednostką do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej jest Miasto G. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.