I OW 13/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Lublin o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Janowskiego a Prezydentem Miasta Lublin w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Lublin jako organ właściwy w sprawie. 6

Prezydent Miasta Lublin pismem z dnia 4 stycznia 2018 r., znak: [..] zwrócił się o rozstrzygnięcie zawisłego pomiędzy Starostą Powiatu Janowskiego a Prezydentem Miasta Lublin sporu w przedmiocie właściwości powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, małoletniego P.W., umieszczonego w rodzinie zastępczej. Z treści wniosku wynika, że zdaniem Prezydenta Miasta Lublin właściwy w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka jest Starosta Powiatu Janowskiego, ponieważ postanowieniem Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt: III Nsm 46/16 umieszczono małoletniego w pieczy babki macierzystej J.N. na czas trwania postępowania i chociaż małoletni tymczasowo został umieszczony w pieczy zastępczej, to zostało to następnie potwierdzone kończącym postępowanie postanowieniem Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt: III Nsm 46/16. Tym samym, zdaniem organu, w pieczy zastępczej umieszczono małoletniego już w dniu 12 kwietnia 2016 r., przed którą to datą małoletni przebywał u swojego ojca J.W. w J., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Biłgoraju VIII Zamiejscowy Wydział Rodzinny i Nieletnich z siedzibą w Janowie Lubelskim z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt: VIII Nsm 50/13, a więc zgodnie z art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wydatki ponieść powinien Powiat Janowski, jako powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. W odpowiedzi na wniosek Starosta Janowski wniósł o wyznaczenie Miasta Lublin, jako powiatu zobowiązanego, podnosząc, że małoletni przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej nie przebywał u żadnego ze swoich rodziców, bowiem uciekł z domu ojca, któremu w owym czasie przysługiwała władza rodzicielska i zamieszkał ze swoją babcią w L.. Z tego względu Sąd opiekuńczy ustalił miejsce zamieszkania małoletniego przy babce na czas trwania postępowania postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r., co jednak nie jest tożsame z postanowieniem o umieszczeniu małoletniego w pieczy zastępczej, a co nastąpiło dopiero postanowieniem Sądu z dnia 9 grudnia 2016 r. Zaś przed tą datą małoletni przebywał i był zameldowany na pobyt stały u swojej babci w L. – od dnia 15 kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r.,poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wprawdzie przepis art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 697) nie odnosi się wprost do organu właściwego do rozstrzygania sprawy administracyjnej, lecz jest trybem rozstrzygania, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, to należy przyjąć, że ciężar ten spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą tego obowiązku realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OW 151/17). Ponadto, zgodnie z art. 191 ust. 16 cyt. ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków za pobyt dziecka w pieczy zastępczej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 tego przepisu - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. Na mocy art. 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów o właściwość powołane są sądy administracyjne. Do rozstrzygania sporów właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, który rozstrzyga je postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2, zdanie trzecie p.p.s.a. Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, zatem Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do rozstrzygnięcia zawisłego sporu. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny, gdyż żaden ze wskazanych wyżej powiatów nie uważa się za właściwy w sprawie. Istota sporu w niniejszym przypadku sprowadza się rozstrzygnięcia, czy decydującym dla ustalenia powiatu właściwego jest moment objęcia małoletniego pieczą zastępczą w wyniku postanowienia Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt: III Nsm 46/16, w którego punkcie drugim ustanowiono dla małoletniego P.W. rodzinę zastępczą w osobie babki macierzystej J.N., czy postanowienie Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt: III Nsm 46/16, którym Sąd ten ustalił miejsce pobytu małoletniego P.W. w miejscu zamieszkania babki macierzystej J.N., a z którego to postanowienia Prezydent Miasta Lublin wywodzi skutki zbieżne z objęciem małoletniego pieczą zastępczą (potwierdzonej następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z dnia 9 grudnia 2016 r.). Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy bowiem, czy miejscem zamieszkania małoletniego przed powtórnym umieszczeniem w pieczy zastępczej był J., gdzie zamieszkuje ojciec dziecka i któremu przysługiwała władza rodzicielska na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Biłgoraju z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt: VIII Nsm 50/13, czy L., w którym małoletni przebywał od kwietnia 2016 r. po ucieczce od ojca i gdzie w postępowaniu o sygn. akt: III Nsm 46/16, postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r. ustalono miejsce jego pobytu na czas trwania postępowania w sprawie zmiany sposobu ograniczenia władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi P.W. i J.W., a następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z dnia 9 grudnia 2016 r. stwierdzono brak podstaw do zmiany sposobu ograniczenia władzy rodzicielskiej J.W. i ustanowiono rodzinę zastępczą dla małoletniego P.W. Kluczowym jest więc ustalenie miejsca zamieszkania małoletniego bezpośrednio przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Piecza zastępcza sprawowana jest w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w przepisie art. 191 ust. 4 stanowi, że "W przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się". Brzmienie przepisów ust. 2 i 3 normuje kolejność, w jakiej ustalana jest właściwość organu, w przypadku trudności z ustaleniem ostatniego miejsca zamieszkania oraz zameldowania na pobyt stały. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia miejsca zamieszkania, co oznacza, że stosować należy odpowiednio przepisy k.c. (rozdział II, art. 25-28). Słusznie zauważył organ wnoszący o rozstrzygniecie sporu, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców lub opiekuna, i to bez względu na to, czy dana osoba w miejscowości tej przebywa. Zgodnie bowiem z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Co do zasady zatem miejscem zamieszkania małoletniego jest miejsce zamieszkania rodzica, pod którego władzą rodzicielską znajduje się małoletni. Niemniej jednak § 2 tego przepisu wskazuje, że "Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy". Przede wszystkim zwrócić uwagę należy, że zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W zaistniałym w sprawie i niekwestionowanym stanie faktycznym, z którego wynika w sposób jasny, że małoletni opuścił miejsce zamieszkania ojca i zamieszkał u swojej babki w L., gdzie zaczął niezwłocznie uczęszczać do szkoły, miejsce zamieszkania małoletniego ustalił sąd opiekuńczy (postanowienie Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt: III Nsm 46/16). Skoro tak, to nie można uznać, że przed ponownym umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej (co nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt: III Nsm 46/16) miejscem jego zamieszkania był J., mimo iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Biłgoraju VIII Zamiejscowy Wydział Rodzinny i Nieletnich z siedzibą w Janowie Lubelskim z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt: VIII Nsm 50/13 ojcu małoletniego przysługiwała władza rodzicielska nad synem. Do istotnych spraw dziecka orzecznictwo zalicza m.in. sprawy związane z miejscem pobytu dziecka (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1970 r., sygn. akt III CRN 181/70). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zobowiązanym na podstawie art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest Prezydent Miasta Lublin, co wskazano w sentencji postanowienia na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 5