I OW 21/18

Dnia 27 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatu Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Z. a Powiatem M. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich D. P. i D. P. umieszczonych w pieczy zastępczej postanawia oddalić wniosek

I OW 21/18 Uzasadnienie Powiat Z. , działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Z. m a Powiatem M. , przez wskazanie Powiatu M. jako zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich D. P.i D. P., umieszczonych w rodzinie zastępczej na terenie powiatu Z. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., I 2.C 678/16, Sąd Okręgowy w Zielonej Górze Wydział I Cywilny orzekł o umieszczeniu małoletnich D. P.i D. P. w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 ze zm.), dalej ustawa, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. W myśl art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Ponadto w mysi art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. W myśl art. 191 ust. 3 ustawy jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Wnioskodawca wskazał, że małoletni przed umieszczeniem ich w rodzinie zastępczej przebywali u dziadków w miejscowości B. (gmina S. ), jednak miejsca tego nie można uznać za miejsce ich zamieszkania, bowiem nie było ono tożsame z miejscem zamieszkania rodziców. Organ zwrócił się więc do Sądu Okręgowego w Zielonej Górze o udzielenie informacji o miejscu zamieszkania rodziców małoletnich - A. P. oraz K. P. przed wydaniem wyroku o umieszczeniu małoletnich w pieczy zastępczej. W odpowiedzi Sąd Okręgowy podał adresy: K. P., zam. [...] (gmina P. , powiat m. ) oraz A. P. , zam. [...] (gmina S. , powiat Z. ). A. P. przebywa w Zakładzie Karnym w K. od dnia [...] r. (czyli przed umieszczeniem małoletnich w rodzinie zastępczej), a przewidywany termin końca kary przypada na dzień [...]r. Organ zwrócił się także do K. P. o złożenie oświadczenia ze wskazaniem miejsca zamieszkania z zamiarem stałego pobytu, który złożył oświadczenie z dnia [...] r., że obecnie zamieszkuje w [...] bez zameldowania oraz poprosił o przesyłanie korespondencji pod ten adres. Wobec powyższych ustaleń organ powiatu Z. poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M., że to powiat m. jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich D. i D. P. Stanowisko takie wynikało z faktu, że matka małoletnich przebywa w Zakładzie Karnym w K., którego nie można uznać za miejsce stałego zamieszkania, a ponadto nie wykonywała władzy rodzicielskiej wobec dzieci. Wobec tego w ocenie organu miejsce zamieszkania małoletnich winno być ustalone jako tożsame z miejscem zamieszkania ojca małoletnich K. P., który zamieszkuje w miejscowości [...] (gmina P. w powiecie M. ). W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Powiat M. wniósł o wskazanie Starosty Z. jako właściwego do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 26 § 2 k.c. jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Dzieci od około roku (przed faktycznym umieszczeniem w pieczy zastępczej) przebywały u swoich dziadków w miejscowości B. (gmina S. ). W związku z tym, że dzieci przed umieszczeniem w pieczy zastępczej nie przebywały u żadnego z rodziców, to ich miejsce zamieszkania winien ustalić sąd opiekuńczy. Tak się jednak nie stało, co oznacza, że miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem w pieczy zastępczej nie jest znane. Nie można również ustalić miejsca ostatniego zameldowania dzieci na pobyt stały, co oznacza, że właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1-3 ustawy). Powiat M. podkreślił, że miejscem zamieszkania K. P. nie jest L. . Z pisma Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] r. wynika, że K. P. przebywa tam jedynie okresowo. Pracuje w S. , a do L. przejeżdża co dwa tygodnie. Dodatkowo jego oświadczenie o aktualnym zamieszkiwaniu w L. datowane jest na dzień [...] r. Nie wiadomo zatem, gdzie znajdowało się jego miejsce zamieszkania w momencie wydania wyroku z dnia 14 września 2017 r. o umieszczeniu małoletnich dzieci w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13). Ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W niniejszej sprawie nie jest znane miejsce zameldowania rodziców dzieci przed wydaniem wyroku o umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej. Matka zresztą już przed wydaniem wyroku przebywała w zakładzie karnym. Z kolei ojciec dziecka założył oświadczenie, że aktualnie mieszka na terenie powiatu M. , ale złożył je już po wydaniu wyroku. Miejsce jego zamieszkania przed wydaniem wyroku nie jest znane. Nie budzi z kolei wątpliwości, że przed wydaniem wyroku dzieci nie przebywały u żadnego z rodziców - przebywały u dziadków na terenie powiatu Z. ego (miejscowość B. , gmina S. ). Z kolei sąd opiekuńczy w wyroku o umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej nie ustalił miejsca zamieszkania dzieci. Oznacza to, że nie jest możliwe ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem dzieci w rodzinie zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W niniejszej sprawie miejsce zameldowania dzieci na pobyt stały również nie jest znane. Okoliczności te wyczerpują możliwość zastosowania reguły określonej w art. 191 ust. 3 ustawy. W świetle podniesionych wyżej okoliczności uznać należało, że powiatem właściwym do poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich D.i D. P. umieszczonych w rodzinie zastępczej jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu ich w pieczy zastępczej. Zatem w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy, powiatem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie ww. dzieci jest Miasto Z. G. (na prawach powiatu). Skoro zaś w niniejszym sporze uczestniczą powiaty, z których żaden nie jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich D. i D. P. umieszczonych w rodzinie zastępczej, to wniosek o rozstrzygnięcie sporu podlega oddaleniu na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i 64 § 3 p.p.s.a.