I OW 335/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia WSA del. Ewa Kręcichwost-Durchowska, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem W. a Miastem K. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie D. S. w rodzinie zastępczej postanawia: oddalić wniosek

Wnioskiem z 28 grudnia 2020 r. Miasto W. wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy wnioskującym a Miastem K. w sprawie jednostki właściwej do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie D. S. w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem Sądu Rejonowego w K. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2014 r, wydanym w sprawie o sygn. akt [...], pozbawiono A. S. władzy rodzicielskiej nad D. S., ur. [...] kwietnia 2012 r. Następnie, postanowieniem tegoż sądu z dnia [...] czerwca 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt [...] D. S. umieszczono w rodzinie zastępczej z jednoczesnym pozostawieniem małoletniego na czas leczenia w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym dla Dzieci i Młodzieży S. w O.. W dniu 19 września 2014 r. wszedł w życie przepis art. 16 ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z powołaną regulacją, w przypadku dzieci umieszczonych na mocy postanowienia sądu w pieczy zastępczej oraz w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej postanowienia o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej uchyla się. W związku z powyższym, w dniu [...] lutego 2015 r. Sąd Rejonowy w K. III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowił uchylić postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. o umieszczeniu D. S. w rodzinie zastępczej, utrzymując jednocześnie postanowienie o umieszczeniu wskazanego małoletniego w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym dla Dzieci i Młodzieży S. w O. W dniu [...] marca 2019 r. Sąd Rejonowy w G. IV Wydział Rodzinny i Nieletnich funkcję opiekuna prawnego nad małoletnim D. S. powierzył A. T. zamieszkałej w W., ul. L. (powiat W., gmina K.). Z kolei, Sąd Rejonowy dla W. we W. Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. umieścił małoletniego D. S. na zasadach rodziny zastępczej u A. H.. Postępowanie na skutek, którego małoletni ponownie trafił do systemu pieczy zastępczej toczyło się przy udziale opiekuna prawnego w sobie A. T.. W dniu 8 października 2019 r. A. H. wystąpiła do MOPS we W. z wnioskiem o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego D. S. w rodzinie zastępczej. Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że rodzina zastępcza zamieszkiwała na terenie W. w okresie od dnia 1 października 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r., a następnie od dnia 3 czerwca 2020 r. Pismem z 30 września 2020 r. MOPS we W. zwrócił się do MOPR w K., jako właściwego z uwagi na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem w pieczy zastępczej, o zawarcie porozumienia w sprawie poniesienia wydatków na utrzymanie małoletniego D. S. w związku z jego pobytem w rodzinie zastępczej zamieszkałej w okresie od dnia 16 września 2019 r. do dnia 31 marca 2020 r. i od dnia 3 czerwca 2020 r. na terenie W. MOPR w K. odmówił zawarcia przedmiotowego porozumienia wskazując, że nie jest jednostką właściwą do ponoszenia przedmiotowych wydatków. W ocenie wnioskodawcy, powyżej przedstawiony stan faktyczny nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie, że Miasto K. nie jest właściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego. Po pierwsze, z informacji uzyskanych z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie we W. wynika, że Miasto K. uznało już kiedyś swoją właściwość do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego i w związku z tym zawarło porozumienie z Powiatem W. w czasie pobytu chłopca na terenie tego powiatu. Po drugie, zgodnie z art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie nie doszło jednak do spełnienia przesłanki w postaci powrotu małoletniego do rodziny, a tym samym ww. przepis nie znajdzie zastosowania. Uzasadnionym staje się zatem aby właściwość w przedmiotowej sprawie ustalić ze względu na miejsce zamieszkania dziecka w dacie wydania postanowienia Sądu Rejonowego w K. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] czerwca 2014 r. W odpowiedzi na wniosek Miasto K. podniosło, że po orzeczeniu Sądu Rejonowego w K. z [...] czerwca 2014 r. o umieszczeniu w rodzinie zastępczej małoletni nigdy nie trafił faktycznie do takiej rodziny. Nie można więc mówić, iż doszło do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust 2 oraz art. 35a, art. 58 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 103 ust. 2 pkt 2 i 3. Przepis ten odwołuje się do rozstrzygnięcia odpowiedniego organu władzy publicznej, na mocy którego dziecko zostanie przyjęte do pieczy zastępczej, natomiast samo umieszczenie dziecka następuje dopiero z momentem faktycznego jego objęcia pieczą zastępczą, co na postawie orzeczenia Sądu Rejonowego w K. nigdy nie nastąpiło. Miasto K. wskazało również na brzmienie art. 87 ust. 1 ww. ustawy zgodnie, z którym świadczenia i dodatki dla rodziny zastępczej przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Zatem, aby doszło do powstania wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, które są przedmiotem wniosku, konieczne jest faktyczne umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, co oznacza, że orzeczenie sądu jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do przyjęcia, że doszło do umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Skutkiem tego bez znaczenia w sprawie będzie, że dziecko po uchyleniu w/w postanowienia nie wróciło do rodziców naturalnych i pozostało w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Zdaniem Dyrektora MOPR w K., umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej nastąpiło dopiero na podstawie postanowienia Sądu we W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. i właściwość w sprawie ponoszenia w/w kosztów należy ustalić ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej na podstawie tego orzeczenia. Miejscem zamieszkania dziecka, w myśl art. 25 i 27 Kodeksu cywilnego, była wówczas miejscowość, w której zamieszkiwał jego opiekun prawny A. T., tj. W. ul. L. pow, W. Ponadto, w świetle okoliczności, które nie były znane organowi, tj. faktu ustanowienia nowego opiekuna prawnego w osobie A. T., MOPR w K. przedsięwziął stosowne kroki w celu zwrotu od PCPR we W. kwoty 631,50 zł z tytułu zwrotu poniesionych wydatków za pobyt D. S. w rodzinie zastępczej w okresie od 16 września 2019 r. do 30 września 2019 r. wypłaconej wcześniej Staroście Powiatowemu we W. na podstawie stosownego porozumienia. W związku z powyższym Miasto K. uznało, że nie jest właściwe do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego w rodzinie zastępczej u A. H. w okresie od dnia 16 września 2019 r. do dnia 31 marca 2020 r. i od 3 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Miastem W. a Miastem K. jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z powiatów nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie D. S. w rodzinie zastępczej. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821 - dalej jako "ustawa"). W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W myśl art. 191 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się. W tym miejscu od razu należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, nie doszło bowiem do powrotu małoletniego do rodziny. W tych okolicznościach, celem wyznaczenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego D. S. należało uwzględnić podstawowe reguły określające właściwość powiatu wynikające z art. 191 ust. 1 -3 ustawy. W pierwszej kolejności decydujące znaczenie ma więc miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, bo tak stanowi art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy. W realiach rozpoznawanej sprawy sytuacja faktyczna i prawna związana z umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej była specyficzna. Zasadniczo, po raz pierwszy małoletni został umieszczony w pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. Orzeczeniem tym D. S. został umieszczony w rodzinie zastępczej z jednoczesnym pozostawieniem go na czas leczenia w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym dla Dzieci i Młodzieży S. w O.. Z oczywistych względów w orzeczeniu tym nie wskazano konkretnej rodziny zastępczej, albowiem jego głównym celem było zapewnienie małoletniemu możliwości objęcia właściwą opieką lekarską przez powyższy Zakład, a pośrednio - także uregulowanie kwestii związanych z odpłatnością za pobyt dziecka w tym Zakładzie. Wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1188), Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie umieszczenia D. S. w rodzinie zastępczej, utrzymując jednak ww. orzeczenie w zakresie umieszczenia małoletniego na czas jego leczenia w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym dla Dzieci i Młodzieży S. w O. Postanowienie to zostało podjęte w oparciu o art. 16 ustawy nowelizującej, który to przepis nakazuje uchylenie postanowienia o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej w przypadku dzieci umieszczonych na mocy postanowienia sądu w pieczy zastępczej oraz w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. Podkreślenia wymaga, że od momentu uchylenia postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. małoletni nie przebywał w żadnej formie pieczy zastępczej. W myśl art. 34 ust. 1 ustawy, piecza zastępcza jest bowiem sprawowana w formie rodzinnej (rodziny zastępcze oraz rodzinne domy dziecka - art. 39 ust. 1) i instytucjonalnej (placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - art. 93 ust. 1). Jest to katalog zamknięty, a zakład opiekuńczo - leczniczy nie został w nim wymieniony. Poza systemem pieczy zastępczej małoletni pozostawał przeszło cztery lata - do czasu wydania przez Sąd Rejonowy we W. postanowienia z dnia [...] sierpnia 2020 r. o umieszczeniu D. S. na zasadach rodziny zastępczej niespokrewnionej u A. H. W przedstawionych, szczególnych okolicznościach sprawy należało przyjąć, że umieszczenie małoletniego po raz pierwszy w pieczy zastępczej nastąpiło mocą postanowienia Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. Przyjmując takie ustalenie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że ustawa w art. 191 ust. 1, posługując się zwrotem "przed umieszczeniem", nie precyzuje tego pojęcia. Całokształt jej unormowań wskazuje, że pojęcie "umieszczenia" ma dwa znaczenia. Pierwsze z nich to odwołanie się do rozstrzygnięcia odpowiedniego organu władzy publicznej, na mocy którego dziecko zostanie przyjęte do pieczy zastępczej, i związane jest z wydaniem określonego orzeczenia przez uprawniony do tego organ władzy publicznej. Drugie ujęcie związane jest z faktycznym objęciem dziecka pieczą zastępczą. W analizowanym przypadku należało mieć na względzie, że w istocie nie doszło do faktycznego objęcia dziecka pieczą zastępczą na mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. Jak już wyżej wskazano, orzeczenie to miało przede wszystkim na celu zabezpieczenie pobytu małoletniego w Zakładzie opiekuńczo – leczniczym, na jego podstawie nie doszło natomiast do faktycznego "umieszczenia" w konkretnej rodzinie zastępczej. Niekonsekwencję takich rozwiązań dostrzegł zresztą sam ustawodawca, czego wyrazem była wspomniana nowelizacja dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2014 r., nakazująca w art. 16 uchylenie postanowień o ustanowieniu pieczy zastępczej w stosunku do małoletnich umieszczonych w pieczy zastępczej oraz zakładach opiekuńczo-wychowawczych. Z rozwiązaniem tym ustawodawca skorelował zasady odpłatności za pobyt dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym (art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) oraz kwestię bieżącej pieczy nad małoletnim umieszczonym w takiej placówce (art. 1121 § 1 pkt 2 Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Wspomniane przepisy weszły w życie 19 września 2014 r., czyli niespełna 2 miesiące po wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r., które w konsekwencji zostało uchylone [...] lutego 2015 r. Dopiero po ponad 4 latach od tego momentu, małoletni został umieszczony na zasadach rodziny zastępczej niespokrewnionej u A. H. Reasumując, całokształt okoliczności faktycznych i prawnych związanych z wydaniem i realizacją postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r., jak i późniejsze wieloletnie pozostawanie D. S. poza systemem pieczy zastępczej, a także fakt, że zaistniały spór dotyczy ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie D. S. w rodzinie zastępczej u A. H., uzasadnia stwierdzenie na gruncie tej sprawy, że małoletni po raz pierwszy w pieczy zastępczej został umieszczony postanowieniem Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. W świetle powyższego, istotne dla ustalenia powiatu właściwego w tej sprawie pozostawało miejsce zamieszkania D. S. przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej u A. H. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak określone miejsce zamieszkania dotyczy jednakże tylko osoby fizycznej, która ma pełną zdolność do czynności prawnych. Od powyższej zasady przewidziane są wyjątki dotyczące dzieci pozostających pod władzą rodzicielską (art. 26 k.c.) oraz osób pozostających pod opieką (art. 27 k.c.). Zgodnie z art. 27 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna. W okresie poprzedzającym umieszczenie w rodzinie zastępczej D. S. nie pozostawał pod władzą rodzicielską. W dniu [...] marca 2019 r. Sąd Rejonowy w G. IV Wydział Rodzinny i Nieletnich funkcję opiekuna prawnego nad małoletnim powierzył A. T. Z uwagi na treść art. 27 k.c. przyjąć więc należało, że miejscem zamieszkania D. S. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej było miejsce zamieszkania jego opiekuna - A. T., tj. W., ul. L. (powiat W., gmina K.). Zważywszy, że miejsce zamieszkania opiekuna małoletniego nie znajdowało się na terenie żadnego z miast pozostających w sporze, wniosek złożony przez Miasto W. należało oddalić. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.