I OW 208/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Z. a Powiatem C. w przedmiocie wskazania właściwego powiatu do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M. N. w pieczy zastępczej postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], Prezydent Miasta Z. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Miastem Z. a Powiatem C. poprzez wskazanie Powiatu C. jako właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, M. N., umieszczonego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Z. wskazał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w C., Wydział III Rodzinny i Nieletnich z [...] marca 2020 r., sygn. akt [...] ograniczono A. N. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką M. N., ur. [...] lutego 2003 r. przez umieszczenie małoletniej w spokrewnionej rodzinnej pieczy zastępczej – u brata T. S. i I. S., zamieszkałych w Z. ul. [...]. Matka małoletniej zmarła [...] października 2019 r., tj. przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej. Następnie, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., podjął czynności w celu zawarcia ze Starostą Powiatu C. porozumienia, o którym mowa w art. 191 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w celu uregulowania kwestii ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie ww. dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Zdaniem Prezydenta to Starosta Powiatu C. jest właściwy do ponoszenia przedmiotowych wydatków, z uwagi na art. 191 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, który stanowi, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej jest zobowiązany do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Przywołana ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", jednakże zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Starosta Powiatu C. wskazał, że jego zdaniem to Prezydent Miasta Z. jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie M. N. umieszczonego w rodzinie zastępczej, ponieważ małoletnia wraz z matką, przed jej śmiercią, zamieszkiwały na terenie Miasta Z. W ocenie Prezydenta Miasta Z., faktyczne przebywanie dziecka na terenie tego miasta, które dla Starosty Powiatu C. jest argumentem nadrzędnym, nie ma znaczenia w świetle art. 26 § 1 k.c., ponieważ zgodnie z informacją Sądu Rejonowego w C., przesłaną drogą elektroniczną do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. [...] czerwca 2020 r., przed umieszczeniem M. N. w pieczy zastępczej władza rodzicielska przysługiwała w pełni jej ojcu, A. N., zamieszkałemu na terenie Powiatu C., tj. [...] Z., ul. [...]. Niezależnie od tego Sąd Rejonowy w C. nie określił wcześniej miejsca zamieszkania małoletniej. Prezydent przypomniał, że art. 26 § 2 k.c. stanowi, że jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom, mającym osobne miejsca zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stałe u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Wobec tego, do śmierci matki, miejscem zamieszkania M. N. było miejsce zamieszkania matki, tj. miasto Z., jednak od śmierci matki władza rodzicielska przysługiwała wyłącznie ojcu. Od dnia śmierci matki dziecka do ustalania miejsca zamieszkania dziecka nie może mieć zastosowania art. 26 § 2 k.c., ponieważ władza rodzicielska nie przysługiwała obojgu rodzicom, ale wyłącznie ojcu. Z uwagi na powyższe miejsce zamieszkania dziecka należy ustalić w oparciu o art. 26 § 1 k.c. Skoro ojciec M. N. mieszkał na terenie Z., to od dnia śmierci matki miejscem zamieszkania dziecka były Z., położone na terenie Powiatu C., nawet jeśli faktycznie nie przebywało ono pod opieką ojca. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że miejscem zamieszkania M. N. przed jej umieszczeniem w rodzinie zastępczej były Z. i dlatego właściwym do ponoszenia wydatków na jej opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej jest Starosta Powiatu C. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] listopada 2020 r., Starosta Powiatu C. przedstawił swoje stanowisko w sprawie i stwierdził, że właściwość powiatu w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wedle jego treści przy ustalaniu tej właściwości obowiązują trzy zasady postępowania, przy czym przejście do kolejnej zasady uzależnione jest od wykazania, że nie da się ustalić właściwości w oparciu o zasadę poprzednią. Przy prowadzeniu postępowania w sprawie określenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na dziecko w pierwszej kolejności należy ustalić powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W sytuacji gdy nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. Dopiero w przypadku braku możliwości wskazania powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub zameldowania, właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie bezsporny pomiędzy organami jest fakt, że małoletnia M. N. do dnia śmierci matki, tj. do [...] października 2019 r., przebywała pod jej wyłączną opieką, była i jest zameldowana w Z., a po śmierci matki przebywała pod opieką rodziny. Natomiast [...] marca 2020 r. została umieszczona w rodzinie zastępczej. Skoro w pierwszej kolejności do ustalania powiatu właściwy jest powiat miejsca zamieszkania dziecka to z uwagi na fakt, że ww. ustawa nie zawiera definicji pojęcia "miejsca zamieszkania" przy stosowaniu pierwszej zasady określającej właściwość miejscową, należy się odnieść do art. 26 k.c., który określa miejsce zamieszkania dziecka. Zgodnie z § 1 ww. regulacji, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej, zaś § 2 art. 26 k.c. stanowi, że jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Ojciec dziecka, A. N., do dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej posiadał władzę rodzicielską nad małoletnią M. N., ale małoletnia z nim nie mieszkała. Przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletnia M. N. nie przebywała na stale u żadnego z rodziców, a jej miejsca zamieszkania nie zostało określone przez sąd opiekuńczy. Wobec powyższego, w sytuacji gdy sąd opiekuńczy nie określał miejsca zamieszkania dziecka, nie można oprzeć ustalenia powiatu właściwego na podstawie art. 191 ust. 1 ww. ustawy i art. 26 k.c., czyli według miejsca zamieszkania dziecka. Stąd też ustalenie właściwości miejscowej należy oprzeć na kolejnej zasadzie wymienionej w ustawie, tj. ustalić ją wedle miejsca zameldowania dziecka. Zgodnie z pismem Urzędu Miasta w Z. z [...] kwietnia 2020 r. małoletnia była, i jest, zameldowana na pobyt stały w Z. i tym samym powiat z. właściwy jest do ponoszenia wydatków za jej pobyt w pieczy zastępczej. Powołane wyżej argumenty, wynikające z określonej w art. 191 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy kolejności działań podejmowanych w zakresie ustalania właściwości powiatu, stanowią podstawę do odmowy zawarcia porozumienia przez Powiat C. W ocenie Starosty Powiatu C., nie sposób natomiast zgodzić się z twierdzeniami Prezydenta Miasta Z., że "Powiat C. wskazał, że jego zdaniem to Miasto Z. jest właściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, M. N. umieszczonego w rodzinie zastępczej z tego powodu, że małoletnia wraz z matką przed jej śmiercią zamieszkiwały na terenie Miasta Z.". Starosty Powiatu C. odwołując się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OW 222/18 wskazał, że właściwym w sprawie jest powiat ostatniego zameldowania na pobyt stały M. N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Miastem Z. a Powiatem C. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. N. w pieczy zastępczej. Należy jednak wskazać, że spór kompetencyjny (i spór o właściwość) może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu, a więc która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej, a co za tym idzie jest już przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego lub nie stała się nim z tego powodu, że organ odmówił nadania postępowaniu dalszego biegu. Spór o właściwość nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów mających w tym sporze pozostawać załatwił już sprawę w sposób określony w art. 104 k.p.a., czyli co do zasady wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą ją co do istoty. Wówczas spór przestaje już istnieć, a postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bezprzedmiotowe. Jeżeli sprawę zakończono decyzją wówczas właściwości organu można być badana wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego, przeprowadzonego w stosownym trybie, czy to przez organ orzekający w kwestii odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności, czy to przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na ten akt (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OW 27/20; 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OW 176/19; 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II GW 7/11; 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 66/12; 16 czerwca 2019 r., sygn. akt I OW 170/19 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] orzekł w sprawie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej M. N. w pieczy zastępczej, przyznając miesięczne I. S. i T. S. świadczenie z tego tytułu począwszy od [...] czerwca 2020 r. Jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, przyznanie świadczenia nastąpiło na skutek wydania przez Sąd Rejonowy w C. postanowienia z [...] marca 2020 r., sygn. akt [...]. Oznacza to, że w dniu składania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, tj. [...] sierpnia 2020 r., w sprawie dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej w związku z ww. postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z [...] marca 2020 r., sprawa została rozpatrzona poprzez wydanie ww. decyzji administracyjnej, a więc spór o właściwość miejscową nie istniał. Skoro zatem jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. W konsekwencji stwierdzić należy, że spór o właściwość między organami nie występuje, a wniosek organu podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 166 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.