I OW 210/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą L. a Starostą D. w przedmiocie wskazania właściwego powiatu do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. L. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat D. jako właściwy w sprawie.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r., Starosta L. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Starostą D. poprzez wskazanie Starosty D. jako organu właściwego w sprawie ponoszenia średnich miesięcznych kosztów utrzymania małoletniego M. L. w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku, Starosta D. wskazał, że małoletni M. L., ur. [...] kwietnia 2017 r., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L., III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] marca 2020 r., sygn. akt [...] został umieszczony, w trybie natychmiastowym, w pieczy zastępczej. W wykonaniu ww. postanowienia małoletni trafił do rodziny zastępczej zawodowej, pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego – A. i G. K., zamieszkałych [...] L., [...] (powiat l.), gdzie przebywa od [...] marca 2020 r. Po umieszczeniu ww. dziecka w pieczy zastępczej spornym stało się, który z organów uczestniczących w niniejszym postępowaniu jest właściwy w przedmiocie ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem małoletniego. W oparciu o dokumenty źródłowe, zdaniem Starosty L. przyjąć należy, że podmiotem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego M. L. jest Powiat D. Wynika to przede wszystkim z faktu, że miejscem zamieszkania dziecka w okresie poprzedzającym jego umieszczenie w pieczy zastępczej była miejscowość D., położona w zasięgu terytorialnym powiatu d. Matka biologiczna dziecka, N. L., od lutego 2020 r. nie zamieszkuje na terenie powiatu l. W dacie wydania postanowienia przez Sąd Rejonowy w L. nie zamieszkiwała pod adresem [...] , [...] L. Koordynator rodzinnej pieczy zastępczej, [...] marca 2020 r., otrzymał pod wskazanym wyżej adresem informację, że N. L. rozstała się z partnerem i wyprowadziła na początku lutego, prawdopodobnie do N. Faktu tego nie potwierdziła Komenda Policji w N., która poinformowała [...] marca 2020 r. Sąd Rejonowy w L., że ww. zamieszkuje obecnie na terenie powiatu d., prawdopodobnie w P. Z pisma z [...] kwietnia 2020 r. Ośrodka Pomocy Społecznej w P., wynika jednak, że N. L. nie przebywa na terenie tej gminy, a zamieszkuje w D.pod adresem ul. [...], z którego [...] marca 2020 r. odebrano dziecko. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, dotyczącego ustalenia miejsca pobytu małoletniego przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ustalono, że jego matka biologiczna czasowo zamieszkiwała na terenie powiatu l., od października 2019 r. do lutego 2020 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. potwierdził, że N. L. w okresie od [...] października 2019 r. do [...] marca 2020 r. nie pobierała z Gminy L. świadczenia w postaci zasiłków rodzinnych czy dodatku wychowawczego. Według ustaleń Starosty L. ww. dziecko nie było zadeklarowane w żadnych podmiocie medycznym na terenie powiatu l. Z analizy dokumentacji dotyczącej pobierania świadczeń zdrowotnych wynika z kolei, że małoletni M. L. korzystał ze świadczeń opieki zdrowotnej od urodzenia do maja 2019 r. w Przychodni przy Szpitalu w D. Powyższe fakty świadczą, w ocenie Starosty L., że matka dziecka nie przebywała na terenie powiatu l. z zamiarem stałego pobytu, a swoje życie i plany na przyszłość koncentruje na terenie powiatu d. Biorąc pod uwagę powyższe oraz art. 25 i 26 k.c. Starosta L. uznał, że miejscem zamieszkania dziecka przed pierwszym umieszczeniem go w pieczy zastępczej, jest miejsce zamieszkania matki, tj. miejscowość D. ul. [...]. W związku z powyższym należy powołać się na przepis art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, że właściwym do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania, tj. Powiat D. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Starosta L. przyjął, że jakkolwiek matka małoletniego, N. L., faktycznie przez określony czas zamieszkiwała w miejscowości [...], gmina L., powiat l., to jednak w okresie poprzedzającym umieszczenie dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej, tj. od początku lutego 2020 r., zamieszkiwała już w miejscowości D., gmina D., powiat d., która kwalifikuje się jako jej najpewniejsze miejsce stałego pobytu. Niezależenie od powyższego, zdaniem Starosty L., wobec dokonanych w sprawie ustaleń pracowników jednostek pomocy społecznej, rozważenia wymaga ewentualne zastosowanie w realiach niniejszej sprawy art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobył stały. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] listopada 2020 r., Starosta D. przedstawił swoje stanowisko w sprawie i stwierdził, że Powiat D. nie jest powiatem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. L. oraz oświadczył, że zaprzecza wszelkim twierdzeniom Starosty L., których wyraźnie nie potwierdza. Według posiadanych przez Powiat D. informacji, N. L. wraz z małoletnim synem, najpóźniej od października 2019 r., miała miejsce zamieszkania oraz przebywała na terenie powiatu l. w miejscowości S., co potwierdza m.in. fakt wymeldowania się przez nią, [...] lipca 2019 r., z poprzedniego miejsca zamieszkania w P. przy ul. [...]. O tym, że pobyt N. L. na terenie Powiatu L. nie miał charakteru tymczasowego, a utożsamiany był przez matkę małoletniego z jej stałym miejscem zamieszkania, centrum życiowym, świadczy również okoliczność, że [...] listopada 2019 r. złożyła deklarację wyboru lekarza POZ Centrum Medyczne [...] w L. przy ul. [...]. Na terenie Powiatu L. N. L. zamieszkiwała z małoletnim synem pod adresem [...],[...] L., co potwierdziła także Komenda Powiatowa Policji w L. wskazując, że ww. zamieszkiwała pod tym adresem i była objęta nadzorem Policji. Starosta D. przypomniał, że zgodnie z art. 569 § 1 k.p.c. w sprawach rodzinnych i opiekuńczych właściwy wyłącznie jest sąd opiekuńczy miejsca zamieszkania osoby, której postępowanie ma dotyczyć, a w braku miejsca zamieszkania – sąd opiekuńczy miejsca jej pobytu. Mając na uwadze przywołany art. 569 § 1 k.p.c. oraz okoliczność faktycznego przebywania w miejscowości S. przez N. L. i jej małoletniego syna, Sąd Rejonowy w D., Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowieniami z dnia [...] października 2019 r. wydanymi w sprawach o sygn. akt [...] oraz [...] uznał się niewłaściwym miejscowo i przekazał te sprawy do Sądu Rejonowego w L. jako miejscowo właściwemu. Oznacza to, że Sąd Rodzinny w L. był właściwy miejscowo w tej sprawie z uwagi na miejsce zamieszkania matki małoletniego. Starosta D. podkreślił, że zmiana miejsca zamieszkania N. L. po umieszczeniu jej małoletniego syna w pieczy zastępczej nie wpływa na właściwość powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na jego opiekę i wychowanie. W ocenie organu pobyt N. L. wraz z dzieckiem na terenie Powiatu D. w marcu 2020 r. miał charakter tymczasowy i nie nosił znamion zamiaru stałego pobytu. Z informacji posiadanych przez Starostę D. wynika, że przyjazd przez N. L. w marcu 2020 r. na teren Powiatu D. miał charakter tymczasowy i spowodowany był "ucieczką" przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, w związku z prowadzonym przez Sąd Rejonowy w L. postępowaniem. Po przybyciu na teren Powiatu D. w marcu 2020 r. N. L. nie miała żadnego stałego miejsca zamieszkania i przebywała w różnych miejscach, o czym świadczą informacje uzyskane m.in. z OPS w P. Starosta D. stwierdził, że zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Zgodnie z art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Mając powyższe przepisy na względzie należy odróżnić faktyczne miejsce pobytu dziecka od miejsca jego zamieszkania w sensie prawnym, które w przypadku małoletniego stanowi domicilium necessarium, miejsce zamieszkania określone ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób, bez związku z rzeczywistym miejscem pobytu dziecka. Zgodnie z poglądem judykatury i doktryny, zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Dopiero łączne występowanie tych dwóch elementów pozwala na stwierdzenie, że dana miejscowość jest tą, w której koncentruje się centrum życiowej aktywności danej osoby, jej interesy osobiste i majątkowe. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. W ocenie organu więc, w chwili umieszczenia małoletniego M. L. w pieczy zastępczej, miejscem jego zamieszkania w rozumieniu przepisów k.c. była miejscowość S., ponieważ w tej miejscowości z zamiarem stałego pobytu przebywała jego matka, koncertując jednocześnie w niej swoje centrum życiowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą L. a Starostą D. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. L. w pieczy zastępczej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2019 r., poz. 1111 ze zm.) powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Stosownie zaś do art. 191 ust. 2 tej ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Ostatecznie, art. 191 ust. 3 przewiduje, że jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Stosownie do art. 26 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jak wynika z akt sprawy Sąd Rejonowy w D. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...] powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim M. L. matce – N. L., a władza rodzicielska ojca M. G. została ograniczona do określonych praw. W niniejszej sprawie, mając na uwadze brzmienie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej, datą, o której jest mowa w tym przepisie jest data [...] marca 2020 r, bowiem małoletni M. L. po raz pierwszy w pieczy zastępczej został umieszczony na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L., III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] marca 2020 r., sygn. akt [...]. Zatem kwestią wymagającą ustalenia jest miejsce zamieszkania małoletniego do [...] marca 2020 r., a dokładniej powiat miejsca zamieszkania jego matki. Wyjaśnić należy, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem przy jego ustaleniu należy posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Zatem o stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. N. L. [...] lipca 2019 r. wymeldowała się z P. gdzie zamieszkiwała przy ul. [...]. Wraz z małoletnim synem, najpóźniej od października 2019 r., zamieszkała ze swoim partnerem K. P. i jego rodzicami w miejscowości [...]. Powyższe potwierdziła Komenda Powiatowa Policji w L. wskazując, że ww. zamieszkiwała pod ww. adresem i była objęta nadzorem Policji. W dniu [...] listopada 2019 r. złożyła deklarację wyboru lekarza POZ Centrum Medyczne [...] w L. przy ul. [...]. N. L. w okresie od [...] października 2019 r. do [...] marca 2020 r. nie pobierała z Gminy L. świadczenia w postaci zasiłków rodzinnych czy dodatku wychowawczego. Według ustaleń Starosty L. ww. dziecko nie było zadeklarowane w żadnych podmiocie medycznym na terenie powiatu l. W lutym 2020 r. matka małoletniego opuściła L. i przebywała w różnych miejscach, o czym świadczą informacje zgromadzone w aktach sprawy m.in. z OPS w P. Z informacji tych wynika, że do [...] marca 2020 r. przebywała u swojego znajomego I. S. pod adresem ul. [...][...] P. Z informacji uzyskanych z Posterunku Policji w P. z [...] marca 2020 r. wynika, że [...] marca 2020 r. I. S. zgłosił interwencję z udziałem N. L., która oświadczyła, że zamierza w najbliższym czasie przeprowadzić się do mieszkania matki pod adresem ul. [...],[...] P. Natomiast z informacji uzyskanych od PCPR w L. wynika, że małoletniego M. L. odebrano [...] marca 2020 r. z mieszkania w D., ul. [...]. Wyżej wskazane okoliczności wskazują, że nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania N. L., a przez to jej syna, M. L.. W tej sytuacji do ustalenia organu właściwego do ponoszenia tych wydatków zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zameldowania małoletniego na pobyt stały była P. ul. [...]. Świadczy o tym odpowiedź na wniosek o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL z [...] kwietnia 2020 r. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organem właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. L. jest Powiat D. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.