I OW 334/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu [...] z dnia 17 grudnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt A.M. i K.M. w pieczy zastępczej postanawia wskazać Powiat [...] jako właściwy w sprawie 1

Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2020 r. Powiat T., reprezentowany przez r. pr. A.B., wniósł - na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 kpa i art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa - o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem T. a Powiatem Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt A.M. i K.M. w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z art. 191 ust. 8 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821, dalej uwr), w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej albo w rodzinnym domu dziecka, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki za pobyt dziecka w pieczy zastępczej [w istocie art. 191 ust. 8 uwr brzmi: "Przepisów ust. 1 i 5 nie stosuje się w przypadku: 1) dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2; 2) dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana"]. Przy ustalaniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który przedstawia się następująco: Małoletni A.M., urodzony [...] 2006 r. w T. oraz K.M., urodzony [...] 2004 r. w T., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2020 r. III Nsm [...] (dalej postanowienie III Nsm [...]), zostali umieszczeni w pieczy zastępczej U. i S. małżonków D., zamieszkałych w [...] w powiecie t. Zgodnie z ustalonym przebiegiem zameldowania A.M. - pismo z 15 października 2020 r. nr [...], jest on zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...], ul. [...]. Małoletni jest także zameldowany na pobyt czasowy od 7 sierpnia 2019 r. do 31 grudnia 2021 r. w miejscowości [...], ul. [...]. Zgodnie z ustalonym przebiegiem zameldowania małoletniego K.M. - pismo z 15 października 2020 r. nr [...], jest on zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...], ul. [...]. Adresem matki małoletnich - D.L., wskazanym w postanowieniu III Nsm [...], jest miejscowość [...], ul. [...]. Zwrócono się do Powiatu Z. o ustalenie odpłatności za pobyt dziec[i] w pieczy, który jednak odmówił. Z informacji uzyskanych z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wynika, że matka małoletnich mieszka w miejscowości [...] od lipca 2019 r., w domu swego partnera. A.M. przebywał u matki, realizując obowiązek szkolny w Zespole Szkół w [...] [pismo z 5.11.2020 r. nr [...], dalej pismo z 5 listopada 2020 r.]. Biorąc pod uwagę adres zamieszkania D.L. w [...], Powiat Z. jest powiatem właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci A. i K.M. w pieczy zastępczej, zgodnie z art. 191 ust. 1 uwr. W chwili umieszczenia małoletnich w pieczy zastępczej bezpośrednią opiekę nad nimi sprawowała matka. Matka z synami zamieszkiwała na terenie Powiatu Z., w miejscowości [...], o czym świadczy fakt orzeczenia w sprawie o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej przez Sąd Rejonowy. Pojęcie miejsca zamieszkania dziecka określa art. 26 "ust." [winno być "§"] 1 kc, z którego wynika, że jest ono ściśle związane z miejscem zamieszkania rodziców. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 kc). Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców, bądź tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeśli rodzice mieszkają osobno, a prawa rodzicielskie przysługują obojgu rodzicom, miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. W niniejszej sprawie władza rodzicielska obojga rodziców nie była ograniczona, a była wykonywana przez matkę. Matka nadal przebywa w miejscowości [...]. Brak podstaw by uznać zamieszkanie przez małoletnich u dziadków, na terenie powiatu t., za stały pobyt na terenie Powiatu T., a tym samym, by to Powiat T. miał być powiatem właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt dziec[i] w pieczy zastępczej, Pismem z 22 lutego 2021 r. odpowiedź na wniosek złożył - w imieniu Powiatu Z. - Starosta Z., który podniósł, że organem właściwym w sprawie jest "Starosta T." [winno być "Powiat T."]. Przytoczono art. 191 ust. 1 i 2 uwr oraz wskazano, że słusznie wnioskodawca, przy ustalaniu miejsca zamieszkania małoletnich, powołał art. 26 kc, jednakże błędne wyciągnął z tego wnioski. Wnioskodawca trafnie wskazał, że władza rodzicielska nad małoletnimi A.M. i K.M. nie była ograniczona w stosunku do żadnego z rodziców (oczywiście przed umieszczeniem małoletnich w pieczy zastępczej, co nastąpiło na mocy postanowienia III Nsm [...]), a przysługiwała obojgu rodzicom. Nieuprawnione jest twierdzenie, jakoby władza rodzicielska była wykonywana wyłącznie przez matkę małoletnich, bo nie wynika to z żadnego dokumentu dołączonego do akt sprawy. Rodzice małoletnich mieli osobne miejsca zamieszkania (matka - [...], ojciec - [...]), a małoletni przed umieszczaniem ich w pieczy zastępczej nie mieszkali stale u żadnego z rodziców. Miejsca zamieszkania małoletnich nie określił Sąd opiekuńczy. Jak wynika z pisma z 5 listopada 2020 r. "(...) w okresie od lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. w [...] wraz z matką przebywał jej syn A.M., który od dnia 01.09.2019 do 30.09.2019 realizował obowiązek szkolny w Zespole Szkół w [...]. Od 01.10.2019 do nadal dziecko przebywa u swoich dziadków a rodziców Pani D.L. Państwa S. i U.D. w [...] ul. [...] i uczęszcza do Zespołu Szkół Publicznych w [...]. Syn klientki K.M. nie przebywał na terenie gminy [...]". Nie można było stwierdzić, u którego rodzica małoletni stale zamieszkiwali przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej, bo ci na stałe przebywali u dziadków w [...], gdzie mają stałe miejsce zameldowania. Tam też realizują obowiązek szkolny. A.M. mieszkał od 1 września 2019 r. do 30 września 2019 r. wraz z matką w [...], gdzie uczęszczał do szkoły, jednak od chwili wyjazdu, tj. od 30 września 2019 r., stale przebywa i mieszka u dziadów w [...]. Małoletni przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej nie przebywali stale u żadnego z rodziców, mających nieograniczoną władzę rodzicielską, podczas gdy rodzice ci mieli różne miejsca zamieszkania, zaś Sąd opiekuńczy nie określił ich miejsca zamieszkania, zgodnie z art. 26 § 2 [zd. 2] kc. Ustalenie właściwego organu administracyjnego do ponoszenia odpłatności za pobyt A.M. i K.M. w pieczy zastępczej winno nastąpić na podstawie art. 191 ust. 2 uwr. Zarówno A.M., jak i K.M., mają stałe miejsce zameldowania pod adresem: [...], ul. [...], organem właściwym do ponoszenia odpłatności za pobyt tych małoletnich w pieczy zastępczej winien być "Starosta" [winno być "Powiat"] T. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Właściwość organu do ponoszenia wydatków za pobyt dzieci w pieczy zastępczej reguluje art. 191 uwr. Art. 191 ust. 1 uwr wprowadza ogólną zasadę, w świetle której wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (w sprawie nie znajduje zastosowania art. 191 ust. 8 uwr). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2 uwr), a jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 uwr). Postanowieniem III Nsm [...] małoletni zostali umieszczeni w pieczy zastępczej U. i S. D., zamieszkałych w [...] w powiecie t. Sąd określił przy tym miejsce zamieszkania rodziców małoletnich w S. (ojciec) i [...] (matka). Żaden z organów pozostających w sporze nie podważył faktów przytoczonych w piśmie z 5 listopada 2020 r., z którego wynika, że od lipca 2019 r. matka małoletnich przebywa na terenie gminy [...] w domu swego partnera. Aktualnie mieszka i jest zameldowana czasowo do 31 grudnia 2021 r. W okresie od lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. w [...] wraz z matką przebywał jej syn A.M., który od dnia 1 września 2019 r. do 30 września r. realizował obowiązek szkolny w Zespole Szkół w [...]. Od 1 października 2019 r. do nadal dziecko przebywa u swoich dziadków a rodziców D.L. - S. i U. D. w [...], ul. [...] i uczęszcza do Zespołu Szkół Publicznych w [...]. K.M. nie przebywał na terenie gminy [...]. Małoletni są zameldowani na pobyt stały w miejscowości [...], ul. [...] (A.M. jest także zameldowany na pobyt czasowy od 7 sierpnia 2019 r. do 31 grudnia 2021 r. w miejscowości [...]). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd, że skoro ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Odmiennie ustawodawca uregulował kwestię domicilium dziecka. Zasadniczo miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską (bezspornie do czasu wydania postanowienia III Nsm [...] małoletni pozostawali pod władzą rodzicielską rodziców) jest miejsce zamieszkania rodziców/rodzica. W niniejszej sprawie, na datę umieszczenia małoletnich w pieczy zastępczej, dzieci nie przebywały stale u żadnego z rodziców. W takiej sytuacji miejsce zamieszkania małoletnich określa sąd opiekuńczy. Postanowieniem III Nsm [...] Sąd Rejonowy orzekł, że miejscem zamieszkania małoletnich będzie każdorazowo miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (in casu [...], ul. [...]). Art. 191 ust. 1 uwr wskazuje jako organ właściwy powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Z akt sprawy wynika, że małoletni zostali umieszczeni w pieczy zastępczej postanowieniem III Nsm [...] po raz pierwszy. Istotne jest zatem, jakie było ich miejsce zamieszkania przed wydaniem postanowienia III Nsm [...]. W kontekście A.M. bezsporne jest, że przynajmniej od 1 października 2019 r. przebywał w [...], tam realizował obowiązek szkolny i nie zamieszkiwał z żadnym z rodziców. Sąd opiekuńczy nie określił też jego miejsca zamieszkania. Należy wobec tego przyjąć - wobec stałego przebywania u dziadków i braku stałego przebywania u któregokolwiek z rodziców, że przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej jego miejscem zamieszkania były [...]. Dlatego też organem właściwym w jego sprawie, na podstawie art. 191 ust. 1 uwr, jest Powiat T. Z akt sprawy nie wynika wprost, jakie było miejsce zamieszkania K.M. Wiadomo jedynie, że nie przebywał w [...], a zameldowany był w [...]. Można domniemywać, że przebywał razem z bratem u dziadków i [...] były jego miejscem zamieszkania. Kwestia ta nie ma pierwszorzędnego znaczenia, gdyż przyjmując powyższe założenia albo też opierając się na art. 191 ust. 2 uwr, osiąga się ten sam rezultat, tj. właściwym organem będzie Powiat T. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.