I OW 3/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta T. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta T. a Wójtem Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.G. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta T. jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r. (data wpływu [...] stycznia 2022 r.) Prezydent Miasta T. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta T. a Wójtem Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.G. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. wniosek J.G. z dnia [...] listopada 2021 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego, wskazując że w związku z ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały wyżej wymienionego, tj. ul. [...], właściwa do rozpatrzenia sprawy jest Prezydent Miasta T. Do zawiadomienia załączono dokumentację zebraną w postępowaniu, w tym przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy. Organ nie godząc się ze stanowiskiem wyrażonym w zawiadomieniu podniósł, że z akt przedmiotowej sprawy, w szczególności rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2021 r. wynika, że J.G. wynajmuje dom przy ul. [...] w gminie S. (oświadczenie z dnia [...] listopada 2021 r.). Z części II ww. wywiadu "Sytuacja mieszkaniowa osoby" wynika, iż wyżej wymieniony posiada wynajęte mieszkanie, składające się z dwóch izb, oddzielnej kuchni, ogrzewane piecem oraz z toaletą poza budynkiem. Wskazano, że w mieszkaniu znajdują się podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego, jest dostęp do gazu oraz dwa miejsca do spania. Ponadto J.G. ponosi opłaty czynszowe w wysokości [...] zł za przedmiotowy lokal. Również, w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2021 r. o przeliczeniu wysokości emerytury, J.G. w oznaczeniu "strony" figuruje jako osoba zamieszkała przy ul. [...] na terenie gminy S. W ocenie organu, w wyniku analizy sytuacji faktycznej J.G., nie sposób stwierdzić, że ziściły się przesłanki uznania go za osobę bezdomną. Zainteresowany wynajmuje bowiem dwie izby w domu na terenie gminy S., które można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy S. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta T. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że ubiegający się o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego J.G. przebywa tymczasowo w budynku mieszkalnym w [...] gmina S. tylko i wyłącznie dzięki uprzejmości osoby, która dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości. Osoba ta pozwoliła J.G. tymczasowo przebywać w mieszkaniu, gdyż za wszelką cenę chciał on opuścić schronisko dla bezdomnych znajdujące się w S. "Akademia [...]", w którym przebywał w okresie od dnia [...] października 2020 r. do dnia [...] lipca 2021 r. J.G. nie dysponuje żadną umową odnośnie wynajmowania pomieszczeń w miejscowości [...] a wszelkie informacje przez niego przekazane nie mają odzwierciedlenia w rzeczywistości. Organ podniósł, że nie przedłożył on żadnej umowy odnośnie najmu, która dałaby mu prawo do dysponowania pomieszczeniami, na które się powołuje. Zamieszkuje w różnych miejscach oraz miejscowościach, gdyż nie posiada miejsca stałego pobytu na terenie gminy S. Jedynie dzięki uprzejmości obcych ludzi ma tymczasowy dach nad głową. Podkreślono, że nie przyjmuje żadnej oferowanej pomocy przez urząd gminy ani jednostki organizacyjne mu podległe. Schronisko w S., w którym zamieszkiwał przez pewien czas służyło jedynie interwencyjnemu udzieleniu pomocy mieszkalnej zainteresowanemu, a więc konieczności zapobieżenia jego bezdomności - zważywszy że celem ośrodka, w którym przebywał - jest niesienie pomocy osobom bezdomnym. Schronisko, w którym przebywał jak również rzekomo wynajmowane przez niego dwie izby w domu w [...] nie zaspokajają potrzeb mieszkaniowych, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a jedynie służą doraźnym celom mieszkalnym osoby dla zapewnienia jej niezbędnego schronienia. Cechy pobytu w tego rodzaju miejscach zbliżone są do pobytu w schronisku lub noclegowni z uwagi na wyłącznie interwencyjny charakter udostępnienia pomieszczeń, czyli podyktowany okolicznościami życiowymi osoby potrzebującej (tu bezdomnością), a więc - co do zasady - pobyt ten jest przejściowy i ograniczony w czasie, jako że przebywanie w takim lokalu ma umożliwić przeczekanie do momentu, kiedy udzielona w ten sposób pomoc stanie się zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. W ocenie organu, interwencyjnego charakteru pobytu J.G. w tego rodzaju lokalu w [...] bądź [...] nie pozbawia także fakt dłuższego w nim przebywania, a tym samym okoliczność taka nie pozwala przyjąć, że poprzez korzystanie z takiego lokalu zainteresowany przestaje być bezdomny. Skoro bowiem lokal taki nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych, to nie może być uznany za lokal mieszkalny, w rozumieniu powyższych regulacji, a co za tym idzie - osoba w nim przebywająca nie może być traktowana jako osoba zamieszkująca w lokalu mieszkalnym, choćby deklarowała chęć stałego pobytu w miejscowości, w której lokal ten się znajduje. Również fakt rejestracji w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych oddział K., zdaniem organu, pozostają bez wpływu na status zainteresowanego, jako osoby bezdomnej, wszak są to okoliczności, które miałyby znaczenie prawne jedynie wówczas, gdyby zainteresowany nie korzystał z pomocy schroniska niosącego pomoc osobom bezdomnym, lecz zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym, w rozumieniu powyższych norm, zakupionym lub wynajętym we własnym zakresie na zasadach wolnorynkowych, ewentualnie korzystał z lokalu mieszkalnego przydzielonego z zasobu mieszkaniowego gminy S., względnie z lokalu socjalnego. Toteż przepis art. 101 ust. 1 ww. ustawy o pomocy społecznej nie może mieć zastosowania, co wyklucza właściwość Wójta Gminy S. w sprawach zainicjowanych wnioskami J.G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta T. a Wójtem Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.G. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. Pozostające w sporze jednostki samorządu terytorialnego – Prezydent Miasta T. i Wójt Gminy S., nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej "u.p.s.") właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hosteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OW 173/21, z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I OW 30/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19, z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, w tym z oświadczenia wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2021 r., z dnia [...] listopada 2021 r. oraz kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2021 r. wnioskodawca jest osobą bezdomną i zajmuje lokal składający się z dwóch izb i oddzielnej kuchni położony na terenie gminy S. Lokal jest ogrzewany piecem oraz wyposażony w podstawowe sprzęty gospodarstwa. Toaleta znajduje się poza lokalem. Wskazano również, iż J.G. ponosi opłaty czynszowe za przedmiotowy lokal w wysokości [...] zł. Z akt sprawy wynika ponadto, że zainteresowany przed zamieszkaniem w ww. lokalu od dnia [...] października 2020 r. do dnia [...] lipca 2021 r. przebywał w schronisku dla osób bezdomnych "Akademia [...]" w S., które to schronisko chciał niezwłocznie opuścić. W składanych w sprawie dokumentach (decyzja ZUS z dnia [...] sierpnia 2021 r.) jako adres zamieszkania wnioskodawcy podawany jest adres nieruchomości położonej [...], gmina S. Ostatni adres zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały to miejscowość T., ul. [...], z którego to adresu został wymeldowany w dniu [...] listopada 2002 r. Skoro wnioskodawca aktualnie nie jest nigdzie zameldowany, mieszka w lokalu, którego nie można uznać za lokal mieszkalny, bowiem jak wynika z akt sprawy jest to prawdopodobnie lokal tymczasowy, przez długi okres czasu przebywał w schronisku dla osób bezdomnych, to bez wątpienia należy go uznać za osobę bezdomną. Podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu (zob. postanowienia NSA z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I OW 158/21, z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OW 144/21, 2 grudnia 2021r., sygn. akt I OW 93/21). W związku z powyższym, nawet długotrwały pobyt na terenie gminy S., nie ma znaczenia dla statusu bezdomnego. W związku z tym właściwość miejscową gminy w przedmiotowej sprawie należy ustalić zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. W sprawie, ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały była miejscowość T., zatem organem właściwym do rozpoznania jego wniosku w sprawie przyznania zasiłku stałego jest Prezydent Miasta T. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.