I OW 205/21

Dnia 9 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Płocka o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Płocka a Burmistrzem Miasta Ożarów Mazowiecki w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. S. o przyznanie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym ze względu na osiągnięcie wieku emerytalnego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Płocka jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta Płocka wnioskiem z dnia 7 grudnia 2021 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Ożarów Mazowiecki w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. S. o przyznanie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym ze względu na osiągnięcie wieku emerytalnego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 12 października 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Płocku wpłynęło pismo Kierownika OPS w Ożarowie Mazowieckim o przekazaniu zgodnie z właściwością miejscową wniosku J. S., osoby bezdomnej, ostatnio zameldowanej w Płocku, a przebywającej obecnie w kontenerze w J. na parkingu przy ul. [...], o przyznanie zasiłku stałego oraz ubezpieczenia zdrowotnego wraz z kompletem dokumentów. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie J. S. jest osobą ostatnio zameldowaną na pobyt stały w Płocku ul. [...], jednakże wymeldowanie spod danego adresu nastąpiło w 1988 r. Od wielu lat przebywa na terenie Ożarowa Mazowieckiego i ościennych gmin np. [...], gdzie zamieszkiwała i koncentrowała wszystkie swoje czynności życiowe do czasu pobytu w Schronisku [...]. Organ wyjaśnił, że gmina - miasto Płock nie została obciążona zwrotem środków finansowych za udzielenie schronienia. Jak wynika z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 22 października 2021 r. przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Płocku z J. S., zainteresowana opuściła miasto Płock w roku 1987 r. i od tamtej pory (czyli od 33 lat) nie przebywała na terenie gminy Płock i nie zamierza tam zamieszkiwać ani na jej terenie przebywać. Zainteresowanej nie łączą z tym miastem żadne więzi. J. S. poinformowała również, że od roku 1988 zamieszkiwała na terenie gminy [...] i koncentrowała wszystkie swoje czynności życiowe na terenie tejże gminy, z zamiarem stałego pobytu. Wskazała, że zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerem, który obecnie przebywa w szpitalu. Oświadczyła, że nie pracowała zawodowo. Na terenie gminy [...] podejmowała prace dorywcze - pracując wiele lat jako pracownik fizyczny w gospodarstwie rolnym. Obecnie od czerwca 2021 r. J. S. przebywa na terenie gminy Ożarów Mazowiecki. Zamieszkuje w kontenerze zlokalizowanym na parkingu w miejscowości J. Zdaniem organu ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej przebywa w miejscu, którego nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu ww. przepisów. Jednakże, wobec faktu zamieszkiwania przez zainteresowaną przez ostatnie 33 lata na terenie gminy Ożarów Mazowiecki, miejsce to można uznać za centrum jej życiowych interesów i aktywności. Co prawda kontener, w którym obecnie przebywa zainteresowana ma ogrzewanie i prąd, nie ma wody, gazu i podstawowego sprzętu gospodarstwa domowego, ale pomimo tego J. S. od chwili opuszczenia Schroniska [...] w nim przebywa i nie wyraża zgody na dalszy pobyt w schronisku. Można zatem domniemywać, że lokal w którym przebywa od lat, zaspokaja jej potrzeby życiowe. Ponadto, jak wynika z okoliczności sprawy, od wielu lat zamieszkiwała w lokalu mieszkalnym, pracując w gospodarstwie rolnym na terenie gminy [...], niedawno tak naprawdę zmieniając lokal mieszkalny. Prezydent Miasta Płocka zauważył, że zainteresowana wskazuje gminę Ożarów Mazowiecki jako swoje miejsce zamieszkania, podkreślając swój związek emocjonalny z tą gminą, nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego w ostatnim stałym miejscu zameldowania. Ponadto, J. S. nie dokonała czynności meldunkowych na terenie gminy, na terenie której przebywa od 33 lat. W ocenie organu powyższą sprawę należy rozpatrywać stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), gdyż fakt zamieszkiwania na terenie gminy Ożarów Mazowiecki w lokalu mieszkalnym od 33 lat (od niedawna w kontenerze) i koncentrowanie wszystkich czynności życiowych przez zainteresowaną na terenie tej gminy, a niedopełnienie przez tyle lat obowiązku meldunkowego na pobyt stały lub czasowy przez J. S., budzi de facto wątpliwość, uznania J. S. za osobę bezdomną, tym samym rozpatrywania sprawy stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Ożarów Mazowiecki wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Płock jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że J. S. jest osobą bezdomną, a ostatnim jej miejscem stałego zameldowania był Płock ul. [...]. Już tylko ten fakt powoduje, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. w przypadku postępowań w sprawie świadczeń z pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Przepis ten wskazuje, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Płock i nie ma znaczenia, jak długo osoba bezdomna przebywa poza miejscem jej ostatniego stałego zameldowania. Ponadto organ zauważył, że kontener zajmowany przez zainteresowaną nie posiada statusu lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, co uprawnia do nadania J. S. statusu osoby bezdomnej. Tym samym przy postępowaniach w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, właściwym jest zastosowanie przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s. jako podstawy do przyznania w tym konkretnym przypadku pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym. Zwrócono także uwagę, że we wniosku Prezydenta Miasta Płocka pojawiają się liczne rozbieżności i nieścisłości co do stanu faktycznego i informacji zawartych w adnotacji urzędowej pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Płocku. J. S. nie zamieszkiwała bowiem na terenie gminy Ożarów Mazowiecki przez ostatnie 33 lata, a tym bardziej nie zamieszkiwała w lokalu mieszkalnym. Reasumując, organ uznał, że J. S. przebywając od czerwca 2021 r. na terenie Gminy Ożarów Mazowiecki nie zamieszkiwała w lokalu mieszkalnym służącym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a tym samym posiadała status osoby bezdomnej, której prawo do przyznania pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym należy rozpatrywać na podstawie zapisu art. 101 ust. 2 u.p.s., na podstawie którego w przypadku osoby bezdomnej właściwej miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, którym jest Płock ul. [...]. W przypadku osoby bezdomnej nie ma znaczenia gdzie osoba bezdomna oświadcza, że chce stale mieszkać i jakie ją z danym miejscem wiążą więzi, gdyż właściwość organów precyzuje jednoznacznie art. 101 ust. 2 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem żaden z organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku J. S. o przyznanie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym ze względu na osiągnięcie wieku emerytalnego. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Płock jest miastem na prawach powiatu (część VII załącznika do rozporządzenia). Na podstawie § 1 pkt 7 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) obszar właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku obejmuje powiaty: gostyniński, płocki i sierpecki oraz miasto na prawach powiatu – Płock. Gmina Ożarów Mazowiecki znajduje się natomiast w powiecie warszawskim zachodnim (część VII poz. 32 załącznika do ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia powiatów). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie obejmuje powiaty: grodziski, legionowski, nowodworski, otwocki, piaseczyński, pruszkowski, sochaczewski, warszawski zachodni, wołomiński i żyrardowski oraz miasto na prawach powiatu - m.st. Warszawa (§ 1 pkt 7 lit. f powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r.). Oznacza to, że pozostające w sporze jednostki samorządu terytorialnego –Prezydent Miasta Płocka i Burmistrz Miasta Ożarów Mazowiecki, nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami. Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Prezydenta Miasta Płocka zwrócić należy uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy o pomocy społecznej. W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a). W przypadkach natomiast szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy). Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony określone zgodnie z art. 25 K.c. Jednakże, gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Rozważeniu w pierwszej kolejności podlegała zatem kwestia czy J. S. może być uznana za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem znaczenia prawnego, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi z mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 172), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 1/16, z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 190/18 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OW 32/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ustaleń faktycznych dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że J. S. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest bowiem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zarówno treść wniosku o udzielenie pomocy, dołączony do akt kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 24 września 2021 r. oraz adnotacja urzędowa sporządzona w dniu 19 listopada 2021 r. przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Płocku wskazują, że zainteresowana zamieszkuje od czerwca 2021 r. na terenie gminy Ożarów Mazowiecki w kontenerze zlokalizowanym na parkingu w miejscowości J. Kontener ten, tj. naczepa samochodu ciężarowego nieposiadająca urządzeń sanitarnych, dostępu do wody i gazu, z prowizorycznie doprowadzoną energią elektryczną, a także bez podstawowego sprzętu gospodarstwa domowego nie może być uznana, na co zwróciły uwagę oba pozostające w sporze organy, za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma zatem art. 101 ust. 2 u.p.s., przy czym mając na uwadze, że J. S. ostatnio była zameldowana na pobyt stały w Płocku przy ul. [...] to właściwym organem do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym ze względu na osiągnięcie wieku emerytalnego jest Prezydent Miasta Płocka. Odnosząc się do argumentów podnoszonych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazać należy, że dla określenia gminy właściwej miejscowo do udzielenia pomocy społecznej osobie bezdomnej, nie mają znaczenia okoliczności związane z okresem, w którym nastąpiła czynność wymeldowania z ostatniego miejsca stałego pobytu, jak też niedopełnienie przez stronę obowiązku meldunkowego. Z tych względów twierdzenia Prezydenta Miasta Płocka, że J. S. podlegała obowiązkowi meldunkowemu na terenie gminy, w której przebywała przez 33 lata, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Również argumentacja wnioskodawcy zmierzająca do wykazania, że zainteresowana koncentruje wszystkie swoje czynności życiowe na terenie gminy Ożarów Mazowiecki nie podważają jednoznacznych rezultatów wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej. W przypadku osoby bezdomnej nie ma bowiem znaczenia jakie więzi z danym miejscem łączą osobę wnoszącą o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, gdyż właściwość organów w takim przypadku jednoznacznie precyzuje art. 101 ust. 2 u.p.s. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 P.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.