I OW 26/24

Dnia 18 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Krynicy-Zdroju o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Krynicy-Zdroju a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. L. o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego postanawia: wskazać Burmistrza Krynicy-Zdroju jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrz Krynicy-Zdroju wnioskiem z dnia 17 listopada 2023 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. L. o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 2 listopada 2023 r., Prezydent m.st. Warszawy przekazał według właściwości wniosek R. L. o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. W ocenie wnioskodawcy Burmistrz Krynicy-Zdroju nie jest organem właściwym do załatwienia ww. sprawy, gdyż zainteresowany nie jest osobą bezdomną, co uzasadniałoby właściwość gminy według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W związku z tym właściwość miejscową gminy należy ustalić według jego miejsca zamieszkania. R. L. ma zamiar stałego pobytu oraz swoje centrum życiowe w Warszawie, gdzie - jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - od lat mieszka i przebywa oraz gdzie wynajmował mieszkania. Ponadto zainteresowany jest zarejestrowany w urzędzie pracy w Warszawie, tam poszukuje zatrudnienia, pozostaje w leczeniu w warszawskich placówkach medycznych oraz złożył wniosek do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Powyższe okoliczności potwierdzają, że zainteresowany koncentruje swój ośrodek życiowy w Warszawie, gdzie nie tylko faktycznie przebywa, ale także ma zamiar stałego pobytu. W odpowiedzi na wniosek Prezydent m.st. Warszawy wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udzielenie R. L. pomocy finansowej w formie zasiłku stałego jest Burmistrz Krynicy-Zdroju. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 31 października 2023 r. podczas wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że R. L. od ok. 7 lat prowadzi tryb życia osoby bezdomnej. Zainteresowany przebywał w przestrzeni publicznej Warszawy oraz w pustostanie przy ul. [...] w Warszawie, gdzie bytował od momentu pierwszego zgłoszenia w ośrodku pomocy społecznej w lutym 2023 r. Pustostan nie ma dostępu do wody, prądu, gazu. Brak w nim ogrzewania oraz sprzętów gospodarstw a domowego. Wnioskodawca jest zatem osobą bezdomną, ponieważ nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i nie posiada stałego zameldowania. Weryfikacja w systemie PESEL ujawniła, że ostatnim stałym adresem zameldowania wnioskodawcy jest miasto Krynica-Zdrój, ul. [...]. Pobyt stały w Krynicy-Zdroju obejmował okres od 25 lutego 2013 r. do 10 maja 2021 r. Przedmiotowy lokal zajmowany był przez R. L. na podstawie umowy najmu na czas określony łączącej go z miastem Krynica-Zdrój. Sam zainteresowany, podczas wywiadu środowiskowego oświadczył, że nie może wrócić pod adres ostatniego meldunku, ponieważ był to lokal, który wynajmował z zasobów gminy i nie stanowił jego własności. R. L. został wymeldowany z ww. lokalu, pod którym był zameldowany na pobyt stały decyzją administracyjną Burmistrza Krynicy-Zdroju z dnia 10 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem żaden z organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku R. L. o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem pozostający w sporze Burmistrz Krynicy-Zdroju i Prezydent m.st. Warszawy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tym organami. Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Burmistrza Krynicy-Zdroju zwrócić należy uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.". W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a). W przypadkach natomiast szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy). Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony określone zgodnie z art. 25 K.c. Jednakże, gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Rozważeniu w pierwszej kolejności podlegała zatem kwestia czy R. L. może być uznany za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem znaczenia prawnego, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi z mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. W myśl zaś art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 1/16, z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 190/18 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OW 32/20, z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OW 205/21 oraz z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt I OW 120/23; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ustaleń faktycznych dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że R. L. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest bowiem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zarówno treść kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 31 października 2021 r. jak i znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie, złożone przez zainteresowanego pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wskazują, że R. L. przebywa w pustostanie w Warszawie przy ul. [...]. Pustostan ten jest zdewastowany po pożarze, nie ma dostępu do wody, prądu czy gazu i brakuje w nim wszelkich sprzętów gospodarczych, a zatem nie może zostać uznany za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma zatem art. 101 ust. 2 u.p.s., przy czym mając na uwadze, że R. L. ostatnio był zameldowany na pobyt stały w Krynicy-Zdroju przy ul. [...], skąd został wymeldowany decyzją administracyjną z dnia 10 maja 2021 r. to właściwym organem do rozpatrzenia wniosku ubiegającego się o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego jest Burmistrz Krynicy-Zdroju. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez Burmistrza Krynicy-Zdroju we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazać należy, że dla określenia gminy właściwej miejscowo do udzielenia pomocy społecznej osobie bezdomnej, nie mają znaczenia okoliczności związane z zarejestrowaniem się przez R. L. w urzędzie pracy w Warszawie, poszukiwaniem przez niego zatrudnienia czy też korzystaniem ze świadczeń opieki zdrowotnej w tym mieście. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje argumentacja wnioskodawcy zmierzająca do wykazania, że zainteresowany koncentruje wszystkie swoje czynności życiowe na terenie Warszawy. W przypadku osoby bezdomnej nie ma bowiem znaczenia jakie więzi z danym miejscem łączą osobę wnoszącą o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, gdyż właściwość organów w takim przypadku jednoznacznie precyzuje art. 101 ust. 2 u.p.s. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Burmistrz Krynicy-Zdroju w niezmienionym stanie faktycznym uwzględniał wnioski R. L. ubiegającego się we wcześniejszym okresie o świadczenia z pomocy społecznej, w tym zasiłek okresowy od 2 lutego 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r. (decyzja z dnia 7 marca 2023 r. nr [...]) oraz zasiłek celowy (decyzja z dnia 7 marca 2023 r. nr [...]), w uzasadnieniu tych decyzji wyjaśniając, że przyczyną trudnej sytuacji zainteresowanego jest ubóstwo, bezrobocie i bezdomność, a kierując korespondencję na adres wnioskodawcy: Warszawa, ul. [...], określał adresata jako: "R. L., bezdomny". Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 P.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.