I OW 245/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Dąbrowy Białostockiej o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Dąbrowy Białostockiej a Prezydentem Miasta Tychy przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] o kontynuację zasiłku stałego wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne postanawia: wskazać Burmistrza Dąbrowy Białostockiej jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrz Dąbrowy Białostockiej wnioskiem z dnia 8 grudnia 2023 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem, a Prezydentem Miasta Tychy przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] o kontynuację zasiłku stałego wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Dąbrowy Białostockiej wskazał, że w związku z wnioskiem [...] o kontynuację zasiłku stałego wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne, m.in. za pośrednictwem wywiadu środowiskowego ustalił, że [...] jest zameldowany pod adresem ul: [...], 43-100 Tychy. [...] przebywa od 1,5 miesiąca w domu rodzinnym ojca, u wujka pod adresem Kamienna Stara ul. [...], 16-200 Dąbrowa Białostocka, gdzie chciałby pozostać około roku, ale nie zamierza zamieszkać tu na stałe. Prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Organ ustalił także, że decyzją Prezydenta Miasta Tychy z 9 sierpnia 2023 r. [...] miał przyznany zasiłek stały od 1 lipca 2023 r. do 30 czerwca 2025 r. wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne, ponadto, korzysta z zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego na okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do 30 czerwca 2025 r. Kolejno, decyzją z 21 listopada 2023 r. Prezydent Miasta Tychy uchylił decyzję własną z 9 sierpnia 2023 r. o przyznaniu zasiłku stałego i wskazał, że nie jest właściwy w sprawie z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Dalej Burmistrz Dąbrowy Białostockiej wskazał, że przebywanie [...] w m. Kamienna Stara, gm. Dąbrowa Białostocka nie posiada cech założenia tam przez niego aktualnego ośrodka jego osobistych i majątkowych interesów. Tym samym uznać należy, że jego miejscem zamieszkania jest miasto Tychy, przez co organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Prezydent Miasta Tychy. Prezydent Miasta Tychy w odpowiedzi z dnia 25 stycznia 2024 r. na ww. wniosek o rozstrzygnięcie sporu wskazał, że w jego ocenie organem właściwym do rozpoznania ww. wniosku jest Burmistrz Miasta i Gminy Dąbrowa Białostocka. Wskazał, że ze względu na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która nie wskazuje definicji określenia "miejsce zamieszkania", właściwy dla prawidłowej interpretacji jest art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. W takim rozumieniu muszą zostać spełnione dwa elementy łącznie: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu. Pierwsza ani druga przesłanka nie zostały spełnione, ponieważ [...] nie przebywa fizycznie w mieście Tychy, jego teraźniejszym miejscem zamieszkania jest Kamienna Stara, ani nie ma zamiaru powrotu i stałego pobytu w Tychach, co sam nadmienia. Powołując się na orzecznictwo Prezydent wskazał, że zamiaru pobytu nie można także utożsamiać z pragnieniem długoletniego lub dożywotniego pozostawania w określonej miejscowości, dlatego dla oceny aktualnego miejsca zamieszkania nie ma wpływu, że być może w przyszłości zmieni ona swoje miejsce zamieszkania. Większość aktywności życiowych Pana [...] skupia się miejscowości Kamienna Stara, ponieważ to tam przebywa i deklaruje, że będzie mieszkał u wuja przez rok. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Pan [...] wskazał, że nie widzi perspektyw do pozostaniu w Kamiennej Starej, ale nie wskazuje także na powrót do Tych. Jak sam pisze nie wie jakie plany będzie miał w dłuższej perspektywie czasu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 211–223). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Burmistrzem Dąbrowy Białostockiej i Prezydentem Miasta Tychy. Wniosek dotyczy Burmistrza Dąbrowy Białostockiej, dla którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku oraz Prezydenta Miasta Tychy, dla którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach - § 1 pkt 10 lit a, i pkt 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003, nr 198, poz. 1925). Organy te nie mają zatem wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, co oznacza, że wniosek jest dopuszczalny. Dla rozpoznania sporu o właściwość zaistniałego w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 101 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej w skrócie "k.c."). Z art. 25 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Z akt sprawy wynika, że [...] jest zameldowany pod adresem ul: [...], 43-100 Tychy, jednak od około października 2023 r. przebywa w domu rodzinnym ojca, u wujka, pod adresem Kamienna Stara ul. [...], 16-200 Dąbrowa Białostocka, gdzie według jego oświadczenia chciałby pozostać około roku, bez wiedzy gdzie dalej będzie żył. Wyjechał tam w celu zmiany środowiska ze szkodliwego dla siebie w Tychach, z dokumentacji wynika również, że do Tych raczej wracać nie zamierza. Na terenie Dąbrowy Białostockiej w m. Kamienna Stara zamieszkują także krewni wnioskodawcy, z rodziną wnioskodawca ma prawidłowe relacje. Jest osobą bezrobotną, aktualnie nie jest już zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy w Tychach, w związku z tym nie ma także opłacanej składki zdrowotnej. Legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze przedstawione wyżej ustalenia, uznać należy, że aktualne centrum spraw życiowych [...] znajduje się na terenie Dąbrowy Białostockiej w m. Kamienna Stara, gdzie mieszkając w domu rodzinnym biologicznego ojca, z wujkiem, z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, realizuje swoje podstawowe czynności życiowe. Kamienna Stara jest zatem miejscem pobytu zainteresowanego oraz aktualnym ośrodkiem jego osobistych spraw, a tym samym miejscem jego zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. W konsekwencji przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku [...] o kontynuację zasiłku stałego wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne jest Burmistrz Dąbrowy Białostockiej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.