I OW 257/20

Dnia 20 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka M.K. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat [...] jako organ właściwy w sprawie.

Powiat [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Powiatem wnioskującym a Powiatem [...] poprzez wskazanie Powiatu [...] jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. K. umieszczonego w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletni M. K. został umieszczony w pieczy zastępczej, a koszty jego opieki i wychowania ponosił Starosta [...]. W toku wykonywania czynności, zweryfikowano jednak sytuację małoletniego i stwierdzono, że małoletni M. K. nigdy nie zamieszkiwał na terenie Powiatu [...]. Wnioskodawca wskazał zatem w tym miejscu na treść art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 26 Kodeksu cywilnego, podkreślając, że wprawdzie miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską, jest miejsce zamieszkania jego rodziców albo tego rodzica, któremu przysługuje władza rodzicielska, jednak przepis ten można zastosować w przypadku rodziny prawidłowo funkcjonującej. Tymczasem, jak podniósł powiat wnioskujący, matka dziecka - A. K. nie sprawowała nad nim żadnej opieki, gdyż dzieckiem zajmowała się wyłącznie jego babka, która również łożyła na jego utrzymanie. W związku z notorycznym zaniedbywaniem dziecka przez matkę, Sąd Rejonowy w [...] w dniu 28 sierpnia 2017 r. wydał postanowienie o umieszczeniu małoletniego M. K. w rodzinie zastępczej I.i T.O., zamieszkałych w [...] (powiat [...]). Ponadto babka małoletniego oświadczyła, że jej córka (matka biologiczna dziecka) do dnia porodu i po urodzeniu dziecka mieszkała u niej, tj. w [...] przy ul [...] (powiat [...]), zaś jej wnuczek nigdy nie przebywał w miejscowości [...] w gminie [...], w powiecie [...]. Wnioskodawca podniósł jednocześnie, że fakt zamieszkiwania matki małoletniego wraz z konkubentem w miejscowości [...] nie miał w przedmiotowej sprawie znaczenia ponieważ liczyło się w tym przypadku rzeczywiste miejsce pobytu dziecka, gdyż to Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] ponosiło dotychczas koszty utrzymania małoletniego M. K. znajdującego się w pieczy zastępczej a nie u jego matki. Zadaniem wnioskodawcy, o niezamieszkiwaniu matki dziecka na terenie Powiatu [...]ego przesądzał również fakt niepobierania rzez matkę dziecka świadczeń w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...]. Podkreślono również, że małoletni M. K. od urodzenia zameldowany był na pobyt stały w [...] przy ul. [...] i pod tym samym adresem zameldowana była również jego matka - A. K. w okresie od 1996 r. do dnia 15 września 2017 r. a więc jeszcze ponad dwa lata po urodzeniu dziecka. Ponadto małoletni M. K. urodził się w Wałbrzychu a nie na terenie Powiatu [...]. Konkludując, wnioskodawca twierdził, że fakt, iż małoletni nie zamieszkiwał nigdy na terenie Powiatu [...], powodował - w świetle przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - iż organem właściwym w zakresie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej był Powiat [...]. W odpowiedzi na wniosek Powiat [...] wskazał, że nie był właściwy w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. K. umieszczonego w pieczy zastępczej, gdyż właściwym był w tym przypadku Powiat [...]. Uzasadniając swoje stanowisko, Powiat twierdził, że małoletni M. K. ur. 28 maja 2015 r. w [...] został umieszczony w rodzinie zastępczej niezawodowej u I.i T. O., zamieszkałych w [...] na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 sierpnia 2017 r. r. ze względu na radykalne zaniedbania ze strony matki – A.K., która od grudnia 2016 r. do dnia dzisiejszego nieprzerwanie zamieszkiwała [...] gm. [...], powiat [...] wraz z partnerem – M.K.. W miejscowości tej przebywała z zamiarem stałego pobytu i tam znajdowało się jej centrum życiowe. Okoliczność ta uzasadniała zatem wskazanie Powiatu [...]ego jako właściwego, w oparciu o art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z powiatów nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. K. umieszczonego w pieczy zastępczej. Wyjaśnić w związku z tym należy, że właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 art. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821 - dalej jako "ustawa"). W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Zauważyć trzeba, że ustawa, posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W myśl § 2 tego artykułu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z art. 25 k.c. wynika natomiast, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Po myśli powyższego przepisu, o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można zaś mówić wówczas, gdy występują okoliczności, pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne zatem było, że M. K. został objęty pieczą zastępczą po raz pierwszy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 sierpnia 2017 r. Dokonując zaś ustalenia miejsca zamieszkania matki małoletniego przed tą datą, należało stwierdzić, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazywał, iż była nim miejscowość [...], gmina [...], powiat [...]. W znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniu z dnia 8 lipca 2020 r. brat A.K. wskazał bowiem, że jego siostrzeniec -M. K. zaraz po urodzeniu mieszkał w [...] w domu rodzinnym wraz z matką biologiczną. Następnie matka zmieniała często miejsce pobytu i ostatecznie w grudniu 2016 r. wyprowadziła się do [...], do miejsca zamieszkania swojego partnera z zamiarem stałego pobytu. W [...] mieszkała z partnerem, jego matką i rodzeństwem. Tam było jej centrum życiowe i na dzień wydania postanowienia o umieszczeniu M. K. w pieczy zastępczej to [...] były jej miejscem zamieszkania, zaś [...] była tylko tymczasowym miejscem pobytu, w którym nie miała zamiaru osiedlić się na stałe. Ponadto miejscowość [...], jako miejsce zamieszkania A.K., została wskazana w piśmie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 21 września 2017 r. które zostało przesłane do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrowia w [...] wraz z postanowieniem o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Również w piśmie z dnia 15 listopada 2017 r. znak [...] Kierownik GOPS w [...], informując Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrowia w [...] o aktualnej sytuacji życiowej A.K., wskazał jako jej adres zamieszkania, [...]. Podano tam także, iż pod tym adresem ww. wraz z konkubentem zajmują pokój w mieszkaniu matki konkubenta. Pod tym adresem A. K. odbierała też kierowaną do niej korespondencję. Adres zamieszkania [...] wskazany został ponadto w protokole z posiedzenia ds. oceny sytuacji dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej z dnia 10 maja 2018 r. W tym stanie rzeczy, podzielić należy stanowisko Powiatu [...], iż z uwagi na miejsce zamieszkania A. K. w miejscowości [...] przed umieszczeniem małoletniego M. K. po raz pierwszy w pieczy zastępczej, właściwym w sprawie będzie - ustalony w oparciu o treść art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - Powiat [...]. Z przyczyn wskazanych wyżej, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu pozostawały podnoszone przez Powiat [...] okoliczności, dotyczące miejsca pobytu małoletniego M. K. po urodzeniu, jak też relacje łączące go z matką biologiczną, czy jej rodziną. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.