I OW 22/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi a Starostą Zduńskowolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G. K. w sprawie zmiany lasu na użytek rolny postanawia: wskazać Starostę Zduńskowolskiego jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 9 stycznia 2025 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi (dalej także: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi a Starostą Zduńskowolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G. K. w sprawie zmiany lasu na użytek rolny. W odpowiedzi na wniosek Starosta Zduńskowolski podtrzymał stanowisko w sprawie, podnosząc, że właściwym organem do rozpoznania wniosku jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z uwagi na przedmiot sprawy jakim jest wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i rozpoczęcie innego niż rolne i leśne użytkowanie gruntu, a nie jak wskazuje się we wniosku o zmianę lasu na użytek rolny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 tej ustawy, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2024 r., poz. 520 ze zm.; dalej: "ustawa o lasach") reguluje art. 13. Zgodnie z art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 tej ustawy organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jest starosta. Wobec kwestionowania podstawy materialnoprawnej dochodzonego żądania wskazano także na właściwość miejscową organów określoną w art. 11 ust. 1 in fine w zw. z art. 4 pkt 11 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82, dalej jako: "ustawa o ochronie"). W myśl przywołanych przepisów wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i rozpoczęcie innego niż rolne i leśne użytkowanie gruntu - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Organy nie kwestionują, że działka nr [...] z obrębu [..], położona w [...], ob. [...], gm. [...], której dotyczy postępowanie jest oznaczona w ewidencji gruntów jako las i stanowi własność G. K., zgodnie z treścią księgi wieczystej dla niej prowadzonej pod nr KW [...]. Istotą sporu jest wykładnia oświadczenia woli zainteresowanego, ujętego we wniosku, prowadząca do odmiennego stanowiska co do właściwości organu władnego go rozpoznać. W sprawie tej należało rozstrzygnąć zaistniały spór kompetencyjny, jednoznaczne ustalając przedmiot wniosku zainteresowanego. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, pismem z 1 września 2023 r. G. K. wystąpił o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę lasu na użytek rolny. Mimo to, Starosta Zduńskowolski zwrócił się w trybie art. 50 § 1 k.p.a., o doprecyzowanie jego treści i w odpowiedzi, pismami z 27 października 2023 r. i 18 grudnia 2023 r., zainteresowany wprost potwierdził, że domaga się zmiany lasu na użytek rolny. Organ jednakże dokonał reinterpretacji wniosku, przyjmując że wolą zainteresowanego jest wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i rozpoczęcie innego niż rolne i leśne użytkowanie gruntu, czyniąc ustalenia odbiegające od faktycznej woli zainteresowanego. Konkludując, dokładna analiza treści wniosku G. K., w świetle przywołanych wyżej przepisów i celu jaki zamierza osiągnąć zainteresowany, prowadzi Naczelny Sąd Administracyjny do konstatacji, że przedmiotem jego żądania jest przekształcenie fragmentu prywatnego lasu na użytek rolny. Wbrew stanowisku wnioskodawcy, zainteresowany wyjaśnił, że obecnie nie ma zamiaru ustanowić na objętym wnioskiem fragmencie działki drogi wewnętrznej do drogi publicznej, z uwagi na posiadanie tego dostępu na innej części działki. Podkreślił także, że na części w planach ma wybudowanie domu na działce nieoznaczonej jako las. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że do rozpoznania przedmiotowego wniosku zastosowanie znajdują przepisy ustawy o lasach. Zgodnie z art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach właściwym rzeczowo w sprawie zmiany części działki nr [...], z obrębu [...], położona w [...], gm. [...], na użytek rolny jest Starosta Zduńskowolski. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.