I OW 213/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie a Burmistrzem Kłobucka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Kłobucka jako organ właściwy w sprawie.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kątach Wrocławskich, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie a Burmistrzem Kłobucka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zawiadomieniem z dnia 5 września 2023 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Kłobucku przekazał wniosek M. W. o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej w Legnickim Polu. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M. W. aktualnie przebywa w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym w J., w trakcie pobytu miała ustanowionego opiekuna prawnego dla osoby małoletniej w osobie H. P. Podano, że w dniu [...] 2005 r. M. W. uzyskała pełnoletniość. W zawiadomieniu wskazano, że podstawą przekazania wniosku do Kątów Wrocławskich – w ocenie GOPS w Kłobucku – jest okoliczność, że dotychczasowy opiekun prawny mieszka w J. Jednak w ocenie organu wnioskującego, wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie gdyż H. P. mieszka we Wrocławiu przy ul. [...], a w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym w J. jedynie pracuje i pełni funkcję pedagoga specjalnego. Ponadto podkreślono, że H. P. była ustanowiona opiekunem prawnym dla małoletniej M. W. tylko do uzyskania przez nią pełnoletności. Podkreślono, że M. W. nie jest ubezwłasnowolniona i prawdopodobnie nie toczy się postępowanie w tym zakresie. Podkreślono, że M. W. jest pełnoletnia i sama występuje w swoim imieniu dlatego nie można ustalać miejsca zamieszkania w odniesieniu do miejsca zamieszkania byłego opiekuna prawnego. Organ wnioskujący wskazał, że Zakład Opiekuńczo Leczniczy nie jest miejscem, które służy zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych i prowadzeniu w nim gospodarstwa domowego. Pobyt tam ma charakter okresowy, którego nie można utożsamiać z miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. Wskazano, że M. W. przebywała czasowo w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym w J., gdzie mogła kształcić się i przebywać do czasu ukończenia 18 roku życia (roku szkolnego tj. 31 sierpnia br.), w związku z pobytem w placówce zdrowotnej. Zdaniem organu M. W. jest obecnie osobą bezdomną, nadal jest zameldowana na pobyt stały w Kłobucku przy ul. [...], ale nie ma możliwości powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały. Zaznaczono, że trakcie jej pobytu w placówce nikt z rodziny nie utrzymywał z nią kontaktu, nie interesował się jej losem i nie ma możliwości, żeby wróciła ona do miejsca zameldowania na pobyt stały. Wobec tego organ wnioskujący stwierdził, że M. W. jest osobą bezdomną i jedynym sposobem wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest gmina jej zameldowania na pobyt stały tj. Kłobuck. W odpowiedzi na w/w wniosek Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłobucku, działając z upoważnienia Burmistrza Kłobucka, wniósł o: 1) ustalenie, że właściwy w sprawie jest Burmistrz Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o: 2) uznanie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Wrocławia. W uzasadnieniu podano, że M. W. urodziła się w dniu [...] 2005 r. w Bytomiu i od wczesnego dzieciństwa do nadal przebywa w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym dla Dzieci im. [...] w miejscowości J.. Od razu po urodzeniu, jeszcze w szpitalu, jej rodzice zrzekli się praw rodzicielskich, a opiekunem prawnym dziewczynki do dnia uzyskania pełnoletności była H. P., zam. we Wrocławiu przy ul. [...]. Podano, że obecnie M. W. nie jest osobą ubezwłasnowolnioną, a OPS w Kłobucku nie ma informacji o tym, czy toczy się jakiekolwiek postępowanie w tym zakresie. Dalej podano, że M. W. w dniu 5 kwietnia 2005 r. została zameldowana na pobyt stały w Kłobucku przy ul. [...], gdyż tam mieszkali rodzice dziewczynki, którzy zrzekli się jednak praw rodzicielskich i nigdy potem się nią nie interesowali. Zameldowanie to dokonało się automatycznie, po zgłoszeniu narodzenia się dziecka w urzędzie stanu cywilnego. Jednak rodzice nie byli nawet świadomi tego, że M. W. została zameldowana pod w/w adresem. Wskazano, że M. W. jest osobą niepełnosprawną intelektualnie w stopniu umiarkowanym. Posiada też orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane do dnia 31 marca 2026 r. Jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, porusza się na wózku inwalidzkim. Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm. – dalej "u.p.s."), GOPS w Kłobucku uznał, że M. W. obecnie zamieszkuje w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w miejscowości .J. Powołując się z kolei na art. 101 ust. 2a u.p.s. oraz art. 27 K.c. wskazano, że opiekun M. W. w okresie jej niepełnoletności nie zamieszkiwał, ani nie zamieszkuje terenu Gminy Kłobuck, adres zamieszkania H. P. to Wrocław, ul. [...]. Wobec tego uznano, że – zgodnie z art. 27 K.c. – miejscem zamieszkania M. W. był Wrocław. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie a Burmistrzem Kłobucka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Z kolei, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Zaś ustalenie "miejsca zamieszkania", o którym mowa w art. 25 K.c. dotyczy osoby fizycznej, mającej pełną zdolność do czynności prawnych. W odniesieniu do osób ograniczonych w tej zdolności lub jej nie posiadających, zastosowanie ma art. 27 K.c., z którego wynika, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. W niniejszej sprawie z jej akt wynika, że do czasu osiągnięcia pełnoletniości przez M. W., jej opiekunem prawnym ustanowiona była H. P., zamieszkała we Wrocławiu. Jednak wniosek o umieszczenie w DPS M. W. złożyła jako osoba już pełnoletnia, przebywająca w ZOL-u (który nie może być uznany za miejsce zamieszkania). Skoro więc w momencie składania wniosku o umieszczenie w DPS M. W. była już pełnoletnia, a z akt nie wynika, aby była ubezwłasnowolniona, to nie można uznać, że właściwym adresem jej zamieszkania jest adres jej ówczesnego opiekuna prawnego. Adres ten był bowiem właściwy dla określenia jej miejsca zamieszkania w okresie, gdy jeszcze nie osiągnęła pełnoletniości. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, M. W. ma skończone 18 lat (ur. [...] 2005r.), urodziła się przedwcześnie, z licznymi wadami. Rodzice, tuż po jej urodzeniu zrzekli się praw rodzicielskich, od drugiego roku życia przebywa w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym dla Dzieci im. [...] w miejscowości J., [...] Kąty Wrocławskie. Na stałe jest zameldowana w Kłobucku przy ul. [...]. Ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności – do dnia 31 marca 2026 r. W dniu 24 sierpnia 2023 r. (a więc już po osiągnięciu pełnoletności) zainteresowana zwróciła się do GOPS w Kłobucku z wnioskiem o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że musi opuścić Zakład Leczniczy, w którym przebywa, gdyż ukończyła 18 rok życia. Wniosła o skierowanie jej do DPS w Legnickim Polu – gdzie kierowane są inne podopieczne z placówki, w której aktualnie przebywa tj. ZOL w J. W okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że M. W. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. Zastosowanie w sprawie ma art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały. Skoro zaś ostatnim miejscem zameldowania M. W. na pobyt stały jest ul. [...] w Kłobucku, to organem właściwym do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie jest Burmistrz Kłobucka. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.