I OW 194/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Siemianowice Śląskie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Siemianowice Śląskie a Burmistrzem Miasta Szczyrk w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej przyznania pomocy w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej W. M. bez zgody postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Szczyrk jako organ właściwy w sprawie.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Siemianowicach Śląskich, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Siemianowice Śląskie, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Siemianowice Śląskie a Burmistrzem Miasta Szczyrk w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej przyznania pomocy w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej W. M. bez jej zgody. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że dnia 1 sierpnia 2023 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczyrku wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Bielsku – Białej, sygn. akt IV RNs 420/23, o udzielenie zabezpieczenia na czas trwania postępowania poprzez skierowanie, bez zgody, do domu pomocy społecznej W. M. Podano, że w dniu 11 sierpnia 2023 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Siemianowicach Śląskich wpłynęło zawiadomienie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczyrku wskazujące Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Siemianowicach Śląskich jako właściwy do skierowania do domu pomocy społecznej W. M., zgodnie z ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały. Powołując się na art. 59 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 – dalej "u.p.s.") oraz art. 25 K.c., wskazano, że W. M. od 2019 r. przebywa w rodzinie zastępczej w Szczyrku – gdzie posiadała zameldowanie czasowe w okresie od 21 listopada 2013 r. do 8 kwietnia 2023 r. – meldunek wygasł w dniu jej osiemnastych urodzin i nie został przedłużony. Mimo to organ wnioskujący podkreślił, iż do dnia dzisiejszego rodzina zastępcza nadal funkcjonuje i otrzymuje wsparcie finansowe z tytułu sprawowania opieki nad W. M. Zwrócono także uwagę na fakt, że wszystkie rozstrzygnięcia dotyczące W. M., jak np. wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, postanowienie o skierowaniu, bez zgody, do domu pomocy społecznej, wydawane są przez organy właściwe dla miasta Szczyrk. Wskazano, że obecnie zainteresowana przebywa w Bielskim Centrum Psychiatrii — [...]. Zatem – w ocenie organu wnioskującego – wszystkie przesłanki określające miejsce zamieszkania zewnętrze i wewnętrzne wskazują, iż ośrodkiem życiowym, a tym samym miejscem zamieszkania W. M. jest miasto Szczyrk. Końcowo organ podkreślił, że brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż kwestię organu właściwego w sprawie kierowania do domu pomocy społecznej należy rozstrzygać w myśl przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W przedstawionej sytuacji nie może bowiem budzić wątpliwości, że organem właściwym miejscowo do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 101 ust. 1 w związku z 59 ust. 1 u.p.s. jest Burmistrz Miasta Szczyrk. W odpowiedzi na w/w wniosek Kierownik MPOS w Szczyrku, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Szczyrk, podniósł, że o właściwości Prezydenta Miasta Siemianowice Śląskie w niniejszej sprawie przesądza fakt, że pobyt W. M. w Szczyrku wiąże się wyłącznie z faktem jej umieszczenia na mocy postanowienia sądu w pieczy zastępczej. Zdaniem Burmistrza, twierdzenia wnioskodawcy o spełnieniu przesłanek z art. 25 K.c., który jako miejsce zamieszkania określa miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, nie znajdują w niniejszej sprawie uzasadnienia. Burmistrz Miasta Szczyrk, wskazał, że poczynając od 2011 r., Miasto Siemianowice Śląskie ponosi – na zasadzie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – wydatki na opiekę i wychowanie w pieczy zastępczej W. M. Ponadto, zainteresowana posiada status osoby pełnoletniej przebywającej w rodzinie zastępczej (art. 37 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), a Miasto Siemianowice Śląskie (miasto na prawach powiatu), jako gmina miejsca zamieszkania W. M. przed jej umieszczeniem w pieczy zastępczej jest zobligowane do ponoszenia wydatków z tego tytułu. Zdaniem Burmistrza, skoro w myśl przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, która nadal stanowi podstawę do określenia sytuacji prawnej W. M., miejsce zamieszkania definiuje jako miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, to nie ulega też wątpliwości, że ta miejscowość jest miejscem zamieszkania także w świetle innych przepisów w tym art. 101 u.p.s., zaś miejsce zamieszkania rodziny zastępczej ma jedynie charakter tymczasowego miejsca pobytu wychowanka. Dlatego W. M. umieszczona na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Siemianowicach Śląskich Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 2 listopada 2010 r. (prawomocny z dniem 1 kwietnia 2011 r.) w rodzinie zastępczej u Z. P., zamieszkuje w Szczyrku jedynie tymczasowo. Z tych względów Burmistrz Miasta Szczyrk uznał, że organem właściwym w sprawie objętej wnioskiem jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Siemianowicach Śląskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Siemianowice Śląskie a Burmistrzem Miasta Szczyrk w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej przyznania pomocy w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej W. M. bez zgody. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w stosunku do W. M. została wszczęta szczególna procedura umieszczenia w domu pomocy społecznej, która została uregulowana w art. 39 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2123). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli osoba, o której mowa w art. 38, lub jej przedstawiciel ustawowy, nie wyrażają zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody (ust. 1). Z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 może wystąpić również kierownik szpitala psychiatrycznego, jeżeli przebywająca w nim osoba jest niezdolna do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, a potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, natomiast nie wymaga dalszego leczenia w tym szpitalu (ust. 2). Jeżeli w toku tego postępowania sąd opiekuńczy uzna, że zachodzą przesłanki do umieszczenia danej osoby bez jej zgody w domu pomocy społecznej, to wydaje postanowienie o przyjęciu tej osoby do omawianej placówki (art. 39 ust. 3). Orzeczenie sądu opiekuńczego zastępuje w tym przypadku zgodę zainteresowanej osoby na pobyt w domu pomocy społecznej a zapewnienie realizacji takiego orzeczenia ustawodawca powierzył staroście powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby, która ma być umieszczona w domu pomocy społecznej – zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego Procedura związana z przymusowym umieszczeniem osób w domu pomocy społecznej jest uregulowana w sposób odmienny w stosunku do postępowań o skierowanie do domu pomocy społecznej wszczynanych na wniosek. W przypadku wydania w postępowaniu sądowym orzeczenia na podstawie art. 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego i jego uprawomocnieniu się, dalsze czynności podejmuje organ administracyjny. Organy administracji wydając decyzję o skierowaniu, a następnie o umieszczeniu danej osoby we wskazanej placówce, są jedynie wykonawcami wiążącego je prawomocnego orzeczenia sądowego. W tej sytuacji, wobec wydania przez sąd orzeczenia o potrzebie przyjęcia W. M. – bez jej zgody – do domu pomocy społecznej, rola organów ogranicza się wyłącznie do wykonania orzeczenia sądu poprzez wydanie w pierwszej kolejności decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, a następnie decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że W. M. obecnie ma status osoby pełnoletniej nadal przebywającej (od 2019 r.) w rodzinie zastępczej w Szczyrku (art. 37 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Natomiast obecnie zainteresowana przebywa w Bielskim Centrum Psychiatrii – [...]. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, co podnoszono w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Tok postępowania przed organem administracyjnym zmierzający do umieszczenia danej osoby w Domu Pomocy Społecznej został bowiem unormowany w art. 59 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Przepis art. 101 u.p.s. określa właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym koniecznym jest odwołanie się do definicji ogólnej tego pojęcia zawartej w art. 25 K.c., zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. W niniejszej sprawie – jak wynika z jej akt – zainteresowana przebywa w Bielskim Centrum Psychiatrii – [...], tj. placówce zapewniającej całodobową opiekę, której nie można uznać za miejsce zamieszkania. Skoro przed rozpoczęciem pobytu w w/w placówce, zainteresowana mając już status osoby dorosłej nadal przebywała w rodzinie zastępczej w Szczyrku, to uznać należy, że – w myśl w/w przepisów – organem właściwym w niniejszej sprawie jest Burmistrz Miasta Szczyrk. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.