I OW 191/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Ełk o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ełk a Burmistrzem Szczuczyna w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. S. w sprawie skierowania jej ciotki I. B. do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Ełk jako organ właściwy w sprawie.

Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ełku, działając z upoważnienia Dyrektora oraz Prezydenta Miasta Ełku, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ełk a Burmistrzem Szczuczyna w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. S. w sprawie skierowania jej ciotki I. B. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 27 lipca 2023 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczuczynie wpłynęło podanie D. S. z prośbą o skierowanie jej ciotki – I. B. – do Domu Pomocy Społecznej. W dniu 3 sierpnia 20123 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Szczuczynie przesłał wniosek D. S. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ełku celem rozpatrzenia według właściwości powołując się na art. 65 § 1 K.p.a., uzasadniając, że I. B. jest zameldowana, ale nie zamieszkuje pod adresem ul. [...], [...] Szczuczyn od co najmniej 3 lat. Wskazano, że w dniu 3 sierpnia 2023 pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ełku udał się pod wskazany adres. Z informacji udzielonych w trakcie wywiadu przez D. S. wynika, iż wyżej wymieniona jest osobą u której stwierdzono otępienie naczyniowe, ślepotę i upośledzenie widzenia. Podano, że z chwilą pogorszenia jej stanu zdrowia, opiekę nad nią sprawowała jej córka M. T., która zmarła około trzech lat temu, następnie opiekę przejął partner życiowy zmarłej córki W. W., który również zmarł. Nie mając żadnej bliższej rodziny w Szczuczynie, chwilowo opiekę zapewnia bratanica męża I. B. – D. M. S., której I. B. udzieliła notarialnego pełnomocnictwa do działania w jej imieniu i na jej rzecz. Organ wnioskujący podał, że zgodnie z oświadczeniem D. S. z dnia 3 sierpnia 2023 r., jej ciocia I. B. przebywa u niej chwilowo i gościnnie. Podała, że ze względu na stan zdrowia i obowiązki rodzinne nie jest ona w stanie zapewnić jej całodobowej opieki. Wskazała, że ciocia całe życie mieszkała w Szczuczynie, tam pracowała i tam jest jej centrum życiowe, ponadto w Szczuczynie posiada mieszkanie, które jest systematycznie opłacane. W związku z tym, czasowy pobyt jest podyktowany wyłącznie koniecznością zapewnienia opieki przez najbliższych członków rodziny. Organ wnioskujący stwierdził, że centrum spraw życiowych I. B., mimo czasowego pobytu gościnnie u D. S., nie znajduje się w Ełku. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczuczynie, działając z upoważnienia Burmistrza Szczuczyna stwierdził, że nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie skierowania I. B. do domu pomocy społecznej. Wskazano, że I. B. od co najmniej 3 lat zamieszkuje w Ełku pod adresem ul. [...]. Podano, że przeprowadzona przez pracownika socjalnego wizja lokalna pod adresem stałego zameldowania, tj. ul. [...] Szczuczyn wykazała, że pod w/w adresem I. B. nie zamieszkuje od 3-4 lat, co podały w rozmowie najbliższe sąsiadki. Burmistrz Szczuczyna wskazał, że jak wynika z pisma Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej z dnia 20 września 2023 r., I. B. w dniu 31 października 2020 r. została wykreślona z ewidencji pacjentów ZPOZ w G., gdyż w dniu 14 września 2020r. złożyła deklarację wyboru do świadczeniodawcy w oddziale warmińsko – mazurskim. Natomiast Wielobranżowe Przedsiębiorstwo Komunalne – Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. pismem z dnia 27 września 2023 r. poinformowało, iż od dnia 13 maja 2015 r. nie odnotowano poboru wody w mieszkaniu I. B. Zdaniem Burmistrza, chybiona jest również argumentacja wnioskodawcy, iż przesłanka zamiaru stałego pobytu I. B. nie jest spełniona, ponieważ w/w nie jest w stanie tego potwierdzić. Wskazano, że zgodnie z art. 60 Kodeksu Cywilnego, wola osoby może być wyrażona przez każde zachowanie osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Zdaniem Burmistrza, już sam pobyt I. B. w miejscowości Ełk wskazuje na jej wolę przebywania w tym mieście, a nie w Szczuczynie, gdzie nie miała zapewnionej opieki i tym samym przebywać tam nie chciała i nie mogła. Ponadto fakt opustoszenia mieszkania poprzez zabranie mebli wskazuje, że zainteresowana nie zamierza mieszkać w Szczuczynie. Burmistrz Szczuczyna stwierdził zatem, że centrum spraw życiowych I. B. nie znajduje się Szczuczynie, a w Ełku. W jego ocenie bowiem sam fakt ponoszenia opłat za mieszkanie nie wskazuje, że centrum spraw życiowych zainteresowanej znajduje się w Szczuczynie. Zaznaczono, że w mieszkaniu w Szczuczynie od ponad 8 lat nie odnotowano poboru wody, od 3 lat w Szczuczynie zainteresowana nie ma lekarza rodzinnego, z relacji sąsiadek wynika, że nie mieszka tutaj od około 3-4 lat, nie uczestniczy w spotkaniach wspólnoty mieszkaniowej, mieszkanie jest zawilgocone i opustoszałe, przez co nie ma warunków do powrotu do tego mieszkania. Z tych też względów Burmistrz Szczuczyna wniósł o uznanie, że nie jest on organem właściwym do wydania decyzji w sprawie skierowania I. B. do domu pomocy społecznej, a właściwym miejscowo jest Prezydent Miasta Ełk. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Ełk a Burmistrzem Szczuczyna w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. S. w sprawie skierowania jej ciotki I. B. do domu pomocy społecznej. W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm. – dalej: "u.p.s.") określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Z kolei, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym koniecznym jest odwołanie się do definicji ogólnej tego pojęcia zawartej w art. 25 K.c., zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Z akt sprawy wynika, że I. B. ma 90 lat (urodzona 19 lutego 1933 r.), jest osobą samotną (3 lata temu zmarła jej jedyna córka, a rok później partner życiowy córki, który sprawował nad nią opiekę po śmierci córki). Następnie opiekę nad I. B. przejęła D. S. zamieszkała w Ełku. Wprawdzie w oświadczeniu z dnia 3 sierpnia 2023 r. D. S., jako reprezentująca I. B. wskazała, że miejscem zamieszkania ciotki jest Szczuczyn, gdzie całe życie mieszkała i pracowała. Jednakże z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że I. B. przynajmniej od 3 – 4 lat nie zamieszkuje w Szczucinie. Fakt niezamieszkiwania w Szczuczynie zainteresowanej od 3-4 lat potwierdzają takie dokumenty znajdujące się w aktach niniejszej sprawy, jak: 1) pismo Wielobranżowego Przedsiębiorstwa Komunalnego – Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w Szczuczynie informujące, że od dnia 13 maja 2015 r. w mieszkaniu I. B. w Szczuczynie nie odnotowano poboru wody, 2) oświadczenia sąsiadów o niezamieszkiwaniu zainteresowanej w Szczuczynie od około 3 lat, 3) pismo Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w G. informujące, że z dniem 31 października 2020 r. I. B. została wykreślona z ewidencji pacjentów ZPOZ w G., w dniu 14 września 2020 r. złożyła deklarację wyboru do świadczeniobiorcy w oddziale warmińsko – mazurskim. Z w/w dokumentacji wynika jednocześnie, że zainteresowana cały czas posiada mieszkanie lokatorskie w Szczuczynie, jednakże w mieszkaniu nie ma mebli, jest opustoszałe (oświadczenia N. C. i H. B.). Należy podkreślić, że istotnym elementem "zamieszkania" jest wola strony co do stałego przebywania w danej miejscowości, tj. ześrodkowanie w niej swojej wszelkiej aktywności życiowej. W okolicznościach niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że pobyt I. B. w Ełku jest niejako wynikiem splotu okoliczności przez nią niezamierzonych. Jest ona osobą starszą, schorowaną, niesamodzielną i wymagającą opieki. Opuszczenie Szczuczyna, zostało więc wymuszone okolicznościami od niej niezależnymi. Oczywistym jest jednak, iż zamieszkanie I. B. u D. S. nie mogło nastąpić bez jej dobrej woli i zgody na to, aby jej aktualnym centrum życiowym było miejsce zamieszkania D. S. Tu bowiem, od przynajmniej dwóch lat, nastąpiło ześrodkowanie wszelkiej aktywności życiowej I. B. Skoro w ówczesnej sytuacji tylko D. S. mogła zapewnić jej godziwą i należną opiekę oznacza to, że zainteresowana godziła się z tym, że tam, gdzie mieszka opiekującą się nią osoba, tam jest i jej miejsce zamieszkania. Zatem to miasto Ełk należy uznać za miejsce zamieszkania I. B. Wobec tego należy stwierdzić, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie jej do domu pomocy społecznej jest Prezydent Ełku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.