I OW 200/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku miasta J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy miastem J. a powiatem p. przez wskazanie jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka L. O. umieszczonej w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać miasto J. jako właściwe w sprawie.

PISMEM Z 23 WRZEŚNIA 2025 R., DYREKTOR OŚRODKA POMOCY SPOŁECZNEJ W J., W IMIENIU MIASTA J., WNIÓSŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO, O WSKAZANIE JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO WŁAŚCIWEJ W SPRAWIE PONOSZENIA WYDATKÓW NA OPIEKĘ I WYCHOWANIE DZIECKA L. O. (DALEJ JAKO "ZAINTERESOWANA") UMIESZCZONEJ W RODZINIE ZASTĘPCZEJ. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że właściwym w sprawie jest powiat p. wobec niejako uznania się właściwym w sprawie przez dwukrotne przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania zawodowej rodzinie zastępczej na zainteresowaną, także z uwagi na miejsce zamieszkania matki zainteresowanej na terenie P., w powiecie p. W odpowiedzi Starosta P., występujący w imieniu powiatu p., wskazał miasto J. jako właściwe do rozpoznania wniosku, według ostatniego miejsca zameldowania matki zainteresowanej, uznając jej status jako osoby bezdomnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozpoznając wniosek złożony w imieniu miasta J., należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym podmiotem a powiatem p. Obydwa podmioty uznają się bowiem za niewłaściwe miejscowo do rozpatrzenia ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie zainteresowanej umieszczonej w rodzinie zastępczej. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny winien wyjaśnić, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu - starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie), od właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania tych świadczeń. W przepisach art. 191 i nast. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 49, dalej u.w.r.) uregulowano kwestię właściwego powiatu do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków. Odmiennie ustalono zagadnienie właściwości powiatu do ponoszenia kosztów niż właściwość rzeczową organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W sytuacji ustalania starosty właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinie zastępczej, rozstrzyga o właściwości miejscowej miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 u.w.r.), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się zgodnie z regulacjami określonymi art. 191 ust. 1 i n. u.w.r. Rodzinie zastępczej przysługują świadczenia określone w art. 80 i nast. u.w.r., świadczenia te udzielane są na wniosek rodziny zastępczej (art. 88 ust. 1 u.w.r.). Wniosek taki rodzina zastępcza składa w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (art. 88 ust. 3 u.w.r.), a świadczenia przyznawane są w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 oraz art. 182 ust. 3 u.w.r.). Rozwiązanie to jest funkcjonalne i zgodne z ogólnymi standardami ustalania właściwości miejscowej organu administracji, określonymi w art. 21 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "k.p.a."). Decyzja o przyznaniu świadczenia rodzinie zastępczej rozstrzyga o uprawnieniu rodziny zastępczej do otrzymania świadczeń przewidzianych ustawą, a nie o obowiązku powiatu do ponoszenia kosztów. W przypadku decyzji o przyznaniu świadczeń przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionej do świadczeń rodziny zastępczej nie mogłoby dojść do weryfikacji, który powiat jest zobowiązany na podstawie ustawy do ich ponoszenia, albowiem właściwości te są wyznaczane na podstawie odrębnych kryteriów i organ właściwy do wydania decyzji nie musi być organem powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków. Dlatego wydanie tej decyzji nie może zostać zakwalifikowane jako uznanie przez powiat swego obowiązku ponoszenia kosztów świadczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka, zważywszy że kwestia właściwości jednostki zobowiązanej do ponoszenia kosztów wynika z przepisów prawa, nie jest rozstrzygana w drodze decyzji. Ponoszenie wydatków odbywa się w drodze porozumienia między powiatami, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 i 5a u.w.r. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków zgodnie z art. 191 ust. 1-4 u.w.r. jest przy tym zobowiązany do zawarcia tego porozumienia, co wynika z art. 191 ust. 5b u.w.r. Przepis art. 191 ust. 16 u.w.r. stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. W świetle przedstawionych argumentów, na gruncie niniejszej sprawy, brak jest podstaw do przyjęcia, że uprzednio wydane decyzje o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku w opieką nad dzieckiem na podstawie art. 88 ust. 4 u.w.r. jednoznacznie określają podmiot zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 u.w.r. (tak w postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny z 26 lipca 2022 r., I OW 26/22). Z przywołanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem stanowiska i argumentacji przedstawionej we wniosku z 23 września 2025 r. Przechodząc więc do stanu faktycznego sprawy, zgodnie z art. 191 u.w.r., powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka (ust. 1 pkt 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że wskazanie podmiotu właściwego do ponoszenia wspomnianych wydatków następuje w pierwszej kolejności ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Przejście na kategorię adresu zameldowania na pobyt stały następuje dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania dziecka sprzed umieszczenia go w pieczy zastępczej. Dopiero w ostatniej kolejności właściwość powiatu wskazuje się z uwzględnieniem siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Zauważyć przy tym należy, że zacytowane przepisy stanowią całościową regulację dotyczącą wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, w związku z czym w sprawach tych brak jest podstaw do stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących właściwość organów zarówno wprost, jak i w drodze analogii. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że przywołana powyżej ustawa nie zawiera definicji miejsca zamieszkania, w związku z czym – zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego – pojęciu temu należy przypisać znaczenie, jakim posługuje się art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071, dalej k.c.). W myśl tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jednocześnie należy zauważyć, że w myśl art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). Z akt sprawy wynika, że w okresie poprzedzającym umieszczenie zainteresowanej w pieczy zastępczej miejsce zamieszkania matki biologicznej nie udało się ustalić, uznano z tej przyczyny że była dotknięta kryzysem bezdomności. Tożsamość ojca nie została ustalona. Wobec niemożności uznania, że matka zainteresowanej miała możliwe do określenia miejsce zamieszkania, a co za tym idzie, że takie miejsce miała również sama zainteresowana. Oznacza to, że niemożliwe jest wskazanie podmiotu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 u.w.r. Zastosowanie z kolei art. 191 ust. 2 wspomnianej ustawy jest niemożliwe z kolei z uwagi na fakt, że matka zainteresowanej nie ma aktualnego adresu zameldowania na pobyt stały, ostatnie wymeldowanie miało miejsce w maju 2020 r. (dane z systemu PESEL, k. 5, akt adm.), meldunku tego nie zgłosiła także wobec zainteresowanej. W sytuacji takiej, stosownie do treści art. 191 ust. 3 ustawy, powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej należy wyznaczyć z uwzględnieniem powiatu siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu zainteresowanej w pieczy zastępczej. Oznacza to, że podmiotem właściwym do ponoszenia wspomnianych kosztów jest miasto J. jako miasto siedziby Sądu Rejonowego w J. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.