I OW 160/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu kieleckiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem kieleckim a powiatem piotrkowskim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej A. J. w rodzinnym domu dziecka postanawia: wskazać powiat piotrkowski jako właściwy w sprawie.

Starosta Kielecki, w imieniu powiatu kieleckiego, wnioskiem z 11 sierpnia 2025 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a powiatem piotrkowskim w przedmiocie wskazania powiatu piotrkowskiego jako właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej A. J. w rodzinnym domu dziecka. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 25 kwietnia 2025 r. Sąd Rejonowy w Kielcach III Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt III Nsm 482/25, w drodze zabezpieczenia wydał postanowienie o umieszczeniu małoletniej A. J., córki E. J., w pieczy zastępczej. Mając na uwadze dobro dziecka Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Kielcach, dalej – PCPR w Kielcach, w dniu 9 czerwca 2025 r. umieściło małoletnią A. J. w rodzinnym domu dziecka prowadzonym przez M. i J. S., zam. S., gmina D. Przed umieszczeniem małoletniej A. J. w pieczy zastępczej jej matka nie zamieszkiwała na terenie powiatu kieleckiego w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Organ wnioskujący ustalił, że E. J. jest osobą bezdomną. Jej pobyt na terenie powiatu kieleckiego uwarunkowany jest jedynie poprzez czasowy pobyt w Schronisku dla Kobiet i Ofiar Przemocy w W., gdzie przebywa od 8 stycznia 2025 r. Głównymi przyczynami umieszczenia jej w schronisku dla kobiet była bezdomność, niepełnosprawność oraz potrzeba ochrony macierzyństwa (w chwili umieszczenia w schronisku podopieczna była w 6. miesiącu ciąży). Pozostawała w nieformalnym związku z domniemanym ojcem dziecka – R. B., zamieszkałym w miejscowości P., gmina Ż., powiat opoczyński. Ze względu na złe warunki mieszkaniowe nie mogła zamieszkać wspólnie z partnerem. Przebywała tam jedynie w okresie od sierpnia 2024 r. do grudnia 2024 r. W tym czasie nie korzystała z pomocy finansowej ośrodka, objęta była wsparciem pracownika socjalnego i asystenta rodziny oraz poradnictwem. Na skutek pogarszającego się stanu zdrowia, w dniu 14 grudnia 2024 r. trafiła na oddział psychiatryczny Szpitala Specjalistycznego w K., gdzie przebywała do 7 stycznia 2025 r. Ze względu na brak możliwości zamieszkania u partnera, na wniosek E. J. Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Ż., jako organ właściwy ze względu na miejsce ostatniego pobytu, wydał skierowanie do Schroniska dla Kobiet i Ofiar Przemocy w W. W dniu 10 lutego 2025 r. pracownik socjalny oraz asystent rodziny GOPS w P. sporządzili z E. J. plan pracy z rodziną, w którym określono potrzeby, cele oraz harmonogram działań z podopieczną na najbliższe 6 miesięcy. 18 kwietnia 2025 r. E. J. urodziła córkę A. J. Z odpisu zupełnego aktu urodzenia wynika, że ojciec dziecka jest nieznany. E. J. przebywa w Schronisku dla Kobiet Ofiar Przemocy w W., jednak ze względu na trudną sytuację życiową nie jest w stanie wskazać swojego miejsca osiedlenia z zamiarem stałego pobytu. PCPR w Kielcach pismem z 15 maja 2025 r. przekazało sprawę do załatwienia zgodnie z właściwością do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim, dalej – PCPR w Piotrkowie Trybunalskim, które w odpowiedzi pismem z 16 maja 2025 r. poinformowało, że nie jest powiatem właściwym do umieszczenia małoletniej A. J. w pieczy zastępczej. Ponownie pismem z 25 lipca 2025 r. PCPR w Kielcach przekazało do PCPR w Piotrkowie Trybunalskim projekt porozumienia w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie oraz kosztów objęcia rodziny zastępczej opieką koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej. W odpowiedzi PCPR w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i odmówił podpisania porozumienia. Powiat kielecki nie zgadza się ze stanowiskiem powiatu piotrkowskiego (w imieniu którego działa PCPR w Piotrkowie Trybunalskim) w sprawie ustalenia powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na dziecko umieszczone w pieczy zastępczej. W ocenie organu wnioskującego, brak jest obiektywnych przesłanek do stwierdzenia, że przebywanie matki małoletniej A. J. w Schronisku dla Kobiet i Ofiar Przemocy w W. stanowiło zamieszkanie w rozumieniu art. 25 k.c. Miejsce to nie może być uznane za miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, gdyż placówka, w której mogą przebywać czasowo kobiety lub matki z dziećmi, nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Schronisko dla Kobiet i Ofiar Przemocy przeznaczone jest dla krótkotrwałego pobytu osób, nie zaś do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Miejsce w tego rodzaju placówce ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym. Nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. Pobyt w takim ośrodku jest pozbawiony cechy trwałości i nie może prowadzić do uznania, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa przebywających w nim osób. Również wcześniejszy krótkotrwały pobyt E. J. w okresie od sierpnia 2024 r. do grudnia 2024 r. w miejscowości P. na terenie gminy Ż. (powiat opoczyński), nie można uznać za jej miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 i 26 k.c. Oznacza to, że nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej A. J. przed 25 kwietnia 2025 r., tj. przed wydaniem postanowienia sądu o umieszczeniu małoletniej w pieczy zastępczej w oparciu o art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej. W ocenie organu wnioskującego, w związku z tym należy odwołać się do zasady określonej w art. 191 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. Miejscem tym jest powiat piotrkowski. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie zameldowania małoletniej A. J. w miejscowości S., gm. R., powiat piotrkowski, jak również jej matki E. J., której ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały była ta miejscowość. W odpowiedzi na wniosek Starosta Piotrkowski wniósł o wyznaczenie Starosty Powiatu Kieleckiego, ewentualnie Starosty Powiatu Opoczyńskiego, jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Starosta Piotrkowski wskazał, że brak jest podstaw do uznania powiatu piotrkowskiego jako właściwego do ponoszenia kosztów pobytu małoletniej A. J. w rodzinie zastępczej. Z ustaleń wynika, że przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej jego matka zamieszkiwała pod adresem: W., [...] P., w Schronisku dla Kobiet Ofiar Przemocy. Schronisko można w tym przypadku uznać jako miejsce zamieszkania, bowiem tam skupiało się centrum życiowe matki dziecka i tam objęta była pomocą. Jednakże, gdyby nie zgodzić się z tym stanowiskiem, to jako miejsce ostatniego zamieszkania matki dziecka należałoby uznać P. na terenie gminy Ż. w powiecie opoczyńskim, gdzie zamieszkiwała od końca sierpnia 2024 r. i pobierała zasiłek pielęgnacyjny na podstawie złożonego oświadczenia o zmianie miejsca zamieszkania. Świadczenie to przyznaje się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Zatem MGOPS w Ż. (powiat opoczyński) uznał się za właściwy do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, jako organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania E. J. Ponadto, udzielał jej pomocy niefinansowej w różnych formach, w tym skierował ją do Schroniska dla Kobiet Ofiar Przemocy w W. Z uwagi na powyższe uznać należy, że przed umieszczeniem w pieczy zastępczej miejscem zamieszkania małoletniej A. J. był powiat kielecki lub opoczyński, co wyklucza powiat piotrkowski jako właściwy do pokrywania kosztów pobytu ww. dziecka w pieczy zastępczej. W piśmie procesowym z 15 października 2025 r. Starosta Kielecki podtrzymał stanowisko zawarte w powołanym na wstępie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz wniósł o zasądzenie od powiatu piotrkowskiego na rzecz powiatu kieleckiego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, pozostaje w wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe. Zasady finansowania rodzin i systemu pieczy zastępczej określone zostały w dziale VII ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025, poz. 49), dalej – u.w.s.p.z. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 u.w.s.p.z. powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka (pkt 1 ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Zgodnie z art. 26 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.), dalej – k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). E. J. matka małoletniej A. J. nie została pozbawiona władzy rodzicielskiej. Jak wynika z akt sprawy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach z 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt III Nsm 482/25, w drodze zabezpieczenia na czas toczącego się postępowania, ograniczono jej władzę rodzicielską poprzez umieszczenie małoletniej córki w pieczy zastępczej. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie, w świetle art. 191 ust. 1 u.w.s.p.z., istotne znaczenie ma data 25 kwietnia 2025 r., albowiem w tej dacie na mocy wydanego wymienionego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach małoletnia A. J. została umieszczona po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Przez umieszczenie w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (por.. postanowienie NSA z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I OW 100/22). Zatem kwestią wymagającą ustalenia jest miejsce zamieszkania małoletniej do 25 kwietnia 2025 r., a ściślej powiat miejsca zamieszkania jej matki. Wskazać należy, że przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 126/13; postanowienie NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt I OW 146/17). Wobec tego, że ustawa o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy w tym zakresie regulację zawartą w przepisach k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że w okresie od sierpnia 2024 r. do grudnia 2024 r. E. J. mieszkała wraz z partnerem R. B. w miejscowości P., gmina Ż., powiat opoczyński. W dniu 14 grudnia 2024 r. trafiła na oddział psychiatryczny Szpitala Specjalistycznego w K., gdzie przebywała do 7 stycznia 2025 r. Od 8 stycznia 2025 r. przebywa czasowo w Schronisku dla Kobiet i Ofiar Przemocy w W., gmina P., powiat kielecki. Głównymi przyczynami umieszczenia jej w schronisku była bezdomność, niepełnosprawność oraz potrzeba ochrony macierzyństwa (w chwili umieszczenia w schronisku była w szóstym miesiącu ciąży). W dniu 10 lutego 2025 r. pracownik socjalny oraz asystent rodziny GOPS w P. sporządzili z nią plan pracy z rodziną, w którym określono potrzeby, cele oraz harmonogram działań na najbliższe sześć miesięcy. W dniu 18 kwietnia 2025 r. E. J. urodziła córkę A. J. Z pisma Kierownika Schroniska dla Kobiet i Ofiar Przemocy w W. z 27 czerwca 2025 r. wynika, że wciąż przebywa w Schronisku i trudno określić do kiedy zamierza przebywać, planuje powrócić na Oddział Psychiatrii Szpitala w M., aby kontynuować dalsze leczenie, odzyskać córkę i zamieszkać u partnera R. B. w P. koło Ż. Zatem E. J. w okresie od 8 stycznia 2025 r. do 25 kwietnia 2025 r., poza czasowym pobytem w szpitalu związanym z urodzeniem córki, przebywała w powołanym wyżej Schronisku. Podkreślenia wymaga, że pobyt w takiej placówce ma bez wątpienia charakter czasowy, doraźny, służy udzieleniu tymczasowego schronienia do czasu poprawy sytuacji życiowej, gdy pomoc okaże się już niepotrzebna. Jego pomieszczenia nie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. W konsekwencji nie można uznać, że E. J. przebywając w tym Schronisku realizowała zamiar stałego w nim pobytu. Tym bardziej, że wskazuje ona, iż chce się leczyć, odzyskać córkę i zamieszkać z partnerem życiowym. A to oznacza, iż nie można uznać, że E. J. miała miejsce zamieszkania w tym schronisku w rozumieniu art. 25 k.c. W konsekwencji nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania E. J., a przez to jej córki A. J. W tej sytuacji do ustalenia organu właściwego do ponoszenia tych wydatków zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 2 u.w.s.p.z. Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zameldowania małoletniej A. J. na pobyt stały była miejscowość S. nr [...], gmina R., województwo łódzkie. Potwierdza to zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały z 29 kwietnia 2025 r. Pod tym adresem, zanim została wymeldowana, zameldowana na pobyt stały była również E. J. Wobec powyższego, na podstawie art. 191 ust. 2 u.w.s.p.z., organem właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej A. J. w rodzinnym domu dziecka jest powiat piotrkowski. Zauważyć należy, że rozpoznawany spór toczył się pomiędzy Starostą Kieleckim a Starostą Piotrkowskim, wobec czego – wbrew stanowisku Starosty Piotrkowskiego – Starosta Opoczyński nie był stroną sporu. W takiej sytuacji rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu okazało się niemożliwe (por. postanowienie NSA z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OW 23/18). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia. Wniosek Starosty Kieleckiego o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania.