I OW 155/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu p. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem p. a powiatem s. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego J.S. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać powiat p. jako właściwy w sprawie.

Starosta P., w imieniu powiatu p., wnioskiem z 5 sierpnia 2025 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a powiatem s. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka – J.S. umieszonego w rodzinie zastępczej R.K. i S.K. zamieszkałych (...). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletni J.S. ur. 14 lutego 2023 r. w P., został w dniu 21 grudnia 2024 r. umieszczony przez Policję w trybie interwencyjnym w Samodzielnym Publicznym Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. na Oddziale Dziecięcym. Interwencja Policji miała miejsce w B. przy ul. (...) (powiat p.). Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z 23 grudnia 2024 r., sygn. akt III Nsm 461/24, w przedmiocie zabezpieczenia, w drodze zarządzenia tymczasowego umieścił małoletniego J.S. w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego. Następnie, Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z 25 lutego 2025 r., sygn. akt jw., zmienił swoje postanowienie z 23 grudnia 2024 r. w ten sposób, że w drodze zarządzenia tymczasowego umieścił małoletniego J.S. w rodzinie zastępczej małżonków R.K. i S.K. Ostatecznie Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z 14 marca 2025 r., sygn. akt jw., zmienił ww. postanowienie z 25 lutego 2025 r. w ten sposób, że zezwolił R.K. i S.K. na podejmowanie decyzji dotyczących leczenia, rehabilitacji, zabiegów kosmetycznych, przeprowadzenia zabiegów ratujących życie i zdrowie małoletniego J.S., przeprowadzania badań diagnostycznych, diagnozy psychofizycznej, terapeutycznej i terapii małoletniego oraz składania wniosków dotyczących wydania orzeczeń co do celów oświatowych i edukacji małoletniego J.S. Rodzice małoletniego S.K. i P.S. nie korzystali ze wsparcia w zakresie pomocy społecznej z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., dalej - GOPS w B. Nie otrzymywali świadczeń rodzinnych ani żadnych innych świadczeń pomocy społecznej z GOPS w B. Nie byli również objęci wsparciem asystenta rodziny. GOPS w B. przed grudniem 2024 r. nie posiadał żadnych informacji o tym, że rodzina małoletniego przebywa na terenie Gminy B. i że dzieje się w niej coś niepokojącego. W dniu 13 grudnia 2024 r. do GOPS w B. wpłynęło pismo z Komendy Powiatowej Policji w P. o możliwości nienależycie sprawowanej opieki nad dzieckiem J.S. przez jego matkę. W dniu 16 grudnia 2024 r. pracownik socjalny GOPS w B. przeprowadził rozmowę z matką małoletniego S.K., oświadczyła, że jej centrum życiowe nie znajduje się w B., nie zamierza tu na stałe zamieszkać, poszukują z partnerem mieszkania na wynajem. Nie ubiegała się o żadne świadczenia z powodu częstej zmiany miejsca zamieszkania. Wcześniej mieszkała w S., na terenie Gminy D., jak i na terenie P. Po interwencyjnym zatrzymaniu małoletniego przez Policję, ojciec dziecka trafił do aresztu w P., natomiast matka dziecka trafiła na oddział psychiatryczny szpitala w C. Po opuszczeniu szpitala, S.K. nie powróciła pod poprzedni adres w B., przy ul. (...). Stan ten ma charakter stały. W piśmie do Sądu Rejonowego w P. z lutego 2025 r. wskazała, że z powodu braku pracy i mieszkania nie może zająć się synem, wskazując adres (...). W ocenie organu wnioskującego, powyższe okoliczności potwierdzają, iż rodzice małoletniego J.S. prowadzili przynajmniej od 2019 r. "wędrowny" tryb życia, a to oznacza, że nie można ustalić ich miejsca zamieszkania, a co tym samym miejsca zamieszkania samego małoletniego przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Organ wnioskujący wskazał, że matka małoletniego S.K. jest zameldowana na pobyt stały pod adresem (...) ojciec małoletniego P.S. jest zameldowany na pobyt stały pod adresem: w R. przy ul. (...), powiat s., woj. l.; zaś małoletni J.S. jest zameldowany na pobyt stały od 13.03.2023r. pod adresem (...). W ocenie organu wnioskującego, w sprawie nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania małoletniego J.S. Krótkotrwały pobyt rodziny w danej gminie, zwłaszcza w sytuacji interwencyjnej, nie uzasadnia uznania tej gminy lub powiatu za właściwy w rozumieniu art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zatem w przypadku dzieci umieszczanych interwencyjnie (co miało miejsce w niniejszej sprawie), dla których nie da się ustalić miejsca zamieszkania, należy kierować się adresem zameldowania na pobyt stały. Zatem w tej sytuacji zastosowanie znajdzie przepis art. 191 ust. 2 powołanej ustawy, tj. właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego J.S. umieszczonego w pieczy zastępczej będzie powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Tym samym będzie to powiat s. W odpowiedzi na wniosek Starosta S. zaznaczył, że Powiat S. nie jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego J.S. umieszczonego w rodzinie zastępczej R. i S.K. Starosta S. wskazał, że z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że bezpośrednio przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, opiekę nad małoletnim sprawowali rodzice S.K. i P.K. W okresie sprawowania opieki zamieszkiwali na terenie powiatu p. ul. (...). Zdaniem Starosty S., fakt zamieszkiwania S.K i P.S. razem z małoletnim synem J.S. przez kilka miesięcy pod wskazanym wyżej adresem ul. (...) jednoznacznie zaświadcza, iż było to miejsce zamieszkania, gdzie dana osoba faktycznie przebywała oraz gdzie koncentrowały się jej sprawy życiowe. Małoletni urodził się w P., a argumentacja organu wnioskującego o tymczasowym charakterze pobytu, "wędrownym stylu życia" czy też bazowanie (jedynie) na oświadczeniu matki małoletniego nie ma większego znaczenia w sprawie. Małoletni nigdy nie przebywał z rodzicami w miejscowości R. na terenie powiatu s. Zameldowanie pod danym adresem nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego, stąd też wszelkie okoliczności podnoszone przez organ wnioskujący dotyczące braku zameldowania na terenie powiatu p. nie mogą się ostać. W ocenie Starosty S., należy uznać, że właściwym w sprawie jest powiat p. gdyż to na terenie tego powiatu zamieszkiwał J.S. w szczególności co najmniej od 2022 r. jego rodzice P.S. i M.K. zamieszkiwali na terenie tego powiatu, w którym koncentrowały się ich czynności życiowe (urodzenie syna, przenoszenie się do innych miejscowości, pobieranie świadczeń, w końcu orzekania przez właściwy Sąd). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, pozostaje w wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe. Zasady finansowania rodzin i systemu pieczy zastępczej określone zostały w dziale VII ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025, poz. 49), dalej – u.w.s.p.z. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 u.w.s.p.z. powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka (pkt 1 ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W myśl art. 191 ust. 8 u.w.s.p.z. przepisów ust. 1 i 5 nie stosuje się w przypadku: (1) dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2; (2) dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana. Z kolei stosownie do art. 191 ust. 12 u.w.s.p.z. wydatki na dziecko, o którym mowa w ust. 8 pkt 1, w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego albo placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, ponosi powiat, o którym mowa w ust. 1-4, albo powiat, który otrzymuje zwrot wydatków na utrzymanie dziecka. We wskazanych, nagłych przypadkach ustawodawca określił w ustawie zasady ustalania powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej typu interwencyjnego, bez konieczności zawierania porozumienia, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 ustawy. Zgodnie z art. 26 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.), dalej – k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). Wskazać należy, że w niniejszej sprawie, w świetle art. 191 ust. 1 u.w.s.p.z., istotne znaczenie ma data 23 grudnia 2024 r., albowiem na mocy wydanego w tej dacie postanowienia Sądu Rejonowego w P., sygn. akt III Nsm 461/24, małoletni J.S. został umieszczony po raz pierwszy w placówce opiekuńczo – wychowawczej typu interwencyjnego. Przez umieszczenie w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I OW 100/22). Zatem kwestią wymagającą ustalenia jest miejsce zamieszkania małoletniego do 23 grudnia 2024 r., a ściślej powiat miejsca zamieszkania jego rodziców. Wskazać należy, że przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 126/13; postanowienie NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt I OW 146/17). Wobec tego, że ustawa o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy w tym zakresie regulację zawartą w przepisach k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Z akt sprawy wynika, że małoletni J.S. został umieszczony po raz pierwszy placówce opiekuńczo – wychowawczej typu interwencyjnego w dniu 23 grudnia 2024 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 23 grudnia 2024 r., sygn. akt III Nsm 461/24. Ojciec małoletniego P.S. w dniu 21 grudnia 2024 r. został zatrzymany celem odbycia kary. Natomiast matka małoletniego trafiła na Oddział Psychiatryczny Szpitala w C. Miejscem zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej była miejscowość B., powiat p., w której rodzice mieszkali z małoletnim od kilku miesięcy. Okoliczność ta wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślić należy, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości, tak jak w niniejszej sprawie wolą rodziców przed umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej był zamiar pobytu w miejscowości B. Bez znaczenia jest oświadczenie matki małoletniego z 16 grudnia 2024 r., że nie zamierza na stałe mieszkać w miejscowości B. Istotna na gruncie niniejszej sprawy jest bowiem okoliczność zamieszkiwania, a więc posiadania centrum życiowego, przez rodziców małoletniego przed datą 23 grudnia 2024 r. przez kilka miesięcy w tej miejscowości. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 191 ust. 12, art. 191 ust. 1 pkt 1 oraz art. 191 pkt 16 u.w.s.p.z., organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego J.S. umieszczonego w rodzinie zastępczej jest powiat p. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.