I OW 189/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem W. a Burmistrzem W2 w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. N. o udzielenie pomocy w formie skierowania do Domu Pomocy Społecznej w W. postanawia: wskazać Burmistrza Miasta W. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 9 września 2025 r. Burmistrz W. (dalej: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Burmistrzem W2 w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H.N. (dalej: "zainteresowana") o udzielenie pomocy w formie skierowania do Domu Pomocy Społecznej w W. Wnioskodawca wskazał, że centrum życiowe zainteresowanej znajduje się w W2, gdzie zamieszkiwała przez 30 lat, w związku z czym to burmistrz tej gminy jest organem właściwym w sprawie. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz W2 wskazał, że obecnie zainteresowana zamieszkuje w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Sprawa administracyjna dotyczy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214 ze zm., dalej: "ups") decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach dotyczących pomocy społecznej reguluje art. 101 ups. Zgodnie z powyższym przepisem co do zasady właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (ust. 2a.). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Nadto, dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki (ust. 6). Z wniosku inicjującego postępowanie wynika, że zainteresowana od 22 sierpnia 2025 r. przebywa w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w W. Tego rodzaju zakład jest placówką zapewniającą całodobową opiekę – w rozumieniu art. 101 ust. 2a ups – w związku z czym to ten przepis znajduje w sprawie zastosowanie. Należy zatem ustalić miejsce zamieszkania zainteresowanej przed rozpoczęciem pobytu we wskazanej placówce. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji miejsca zamieszkania. Należy wobec powyższego odwołać się do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm. dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc składają się zatem łącznie dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości (corpus) i wola pobytu (animus). Jak wskazuje się w doktrynie, zamiar stałego pobytu, o którym mowa w art. 25 kc należy oceniać w sposób zobiektywizowany – oznacza to, że o tym, czy na gruncie art. 25 kc danej osobie można przypisać zamiar stałego pobytu w danej miejscowości, rozstrzyga to, czy z punktu widzenia typowego obserwatora miejscowość ta stanowi główny ośrodek aktywności życiowej tej osoby (zob. A. Lutkiewicz-Rucińska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, Warszawa 2024, art. 25). Z akt sprawy wynika wprawdzie, że zainteresowana przez wiele lat zamieszkiwała na obszarze gminy W2, jednak nie mieszka tam od 16 grudnia 2023 r. – od tej pory bowiem zamieszkuje u swojej siostry w W. (oświadczenie K.N. z 7 października 2025 r.). W tych okolicznościach pobytu w W. trwającego ponad półtora roku nie sposób traktować jako tymczasowego i nie sposób również przyjąć, że pomimo zamieszkiwania przez półtora roku pod adresem w W. wolą zainteresowanej było w istocie posiadanie centrum swojej aktywności życiowej w innym miejscu – niezależnie od powodu z którego miałaby nastąpić przeprowadzka. Przyjąć zatem należy, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym umieszczenie w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym zainteresowana zamieszkiwała w W. – i to organ tej gminy jest właściwy w sprawie. Z tych względów na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.