I OW 186/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Gminy Gidle o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Gminą Gidle a Powiatem Radomszczańskim w przedmiocie ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego W. Z. w pieczy zastępczej postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Gminie Gidle ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

Gmina Gidle pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. wniosła o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Radomszczańskim a Gminą Gidle w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego W.Z. w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu 22 września 2022 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Gidlach otrzymał pismo z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w R., z którego wynikało, iż gminą właściwą do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniego W.Z. w rodzinie zastępczej jest Gmina Gidle. Powyższe argumentowano tym, że dziecko, przed umieszczeniem w pieczy zastępczej po raz pierwszy, zamieszkiwało na terenie tejże gminy w miejscowości P. Gmina Gidle stanęła na stanowisku, iż nie jest właściwa do ponoszenia wydatków związanych z pobytem wyżej wskazanego małoletniego w pieczy zastępczej, albowiem miejsce zamieszkania dziecka, przed jego umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej, nie znajdowało się na terenie gminy Gidle. Powyższe twierdzenie oparto na informacjach zawartych w następujących dokumentach: 1. piśmie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w R. z dnia 15 czerwca 2022 r., z którego wynika, iż w dniu przewiezienia małoletniego do zawodowej rodziny zastępczej matka dziecka E.N. była bezdomna, 2. piśmie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Radomsku z dnia 15 czerwca 2022 r., z którego wynika, że matka małoletniego została zmuszona do natychmiastowego opuszczenia mieszkania w P. i aktualnie jest bezdomna, małoletni W.Z. wraz z matką od dwóch tygodni przebywał w lokalu mieszkalnym przy ul. Rolnej 3/1 w R., 3. oświadczeniu A.T., z którego wynika, że E.N. zamieszkiwała w P. do dnia 7 czerwca 2022 r., 4. zaświadczeniu Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w P. z 4 lipca 2022 r., z którego wynika, że W.Z. uczęszczał do placówki w okresie od 22 listopada 2022 r. do 27 maja 2022 r., 5. zaświadczeniu z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lipca 2022 r., w którym wskazano, iż E.N. przebywa w P. 6. wypisie z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynika, iż dnia 27 października 2021 r. E.N. rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej, w której jako adres do doręczeń wskazała P. ul. (...) jednakże wyżej wymieniona zaprzestała wykonywania tej działalności w dniu 6 maja 2022 r. Ponadto wskazano, iż ani małoletni, ani jego matka nie figurują w rejestrze mieszkańców gminy Gidle, co wskazuje, że gmina ta nie jest gminą ostatniego miejsca zameldowania wyżej wymienionych osób na pobyt stały. W związku z powyższym Gmina Gidle zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wskazanie organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniego w pieczy zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.; powoływane dalej jako "u.w.r."). W odpowiedzi na wniosek Powiat Radomszczański, reprezentowany przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w R. poinformował, że ustalono, iż powiatem właściwym do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniego W.Z. w pieczy zastępczej jest Powiat Radomszczański, a gminą właściwą do współfinansowania powyższych wydatków jest Gmina Gidle. W odniesieniu do zarzutów dotyczących błędnego ustalenia miejsca zamieszkania małoletniego, Powiat Radomszczański podniósł, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że centrum życiowe E.N. i jej syna koncentrowało się w miejscowości P. na terenie Gminy Gidle. Wprawdzie wyżej wymieniona posiada zameldowanie na pobyt stały pod adresem przy ul. (...) w G., ale z oświadczenia złożonego przez E.N. w dniu 18 sierpnia 2022 r. wynika, że przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej przebywała razem z dzieckiem w miejscowości P. i tam też skupiało się, zarówno jej, jak i małoletniego, centrum życiowe. Ze złożonego oświadczenia wynika, że pod wskazanym adresem zameldowania wyżej wymienionej mieści się jej dom rodzinny, w którym nie mieszka od 11 lat. Adres zamieszkania na terenie Gminy Gidle znajduje potwierdzenie w piśmie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lipca 2022 r., wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z dnia 12 lipca 2022 r., a także faktu uczęszczania małoletniego do szkoły podstawowej znajdującej się na terenie Gminy Gidle oraz ponoszenia tam opłat za wywóz śmieci. W ocenie Powiatu Radomszczańskiego na podstawie opisanych okoliczności ostatnim miejscem pobytu W.Z. i jego matki przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej była miejscowość P. w Gminie Gidle. To w tej gminie skupiało się ich centrum życiowe i koncentrowały się w tamtym momencie ich czynności życiowe. Fakt, iż adres zameldowania nie znajdował się na ternie gminy nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Podkreślono również, iż nie można uznać Miasta Radomska za centrum życiowe wyżej wymienionych osób, albowiem na ternie Miasta Radomska dziecko jedynie tymczasowo zostało pozostawione przez matkę. Z uwagi na powyżej przytoczone okoliczności, organ stanął na stanowisku, że to Gmina Gidle jest gminą właściwą do współfinansowania wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. Organami pozostającymi w sporze są natomiast organ, do którego skierowano określone żądanie i który uznał się za niewłaściwy, oraz organ, któremu to żądanie zostało przekazane do załatwienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i który uznaje, że przekazanie to nastąpiło wbrew jego właściwości określonej w stosownych przepisach (Postanowienie NSA z 05.04.2011 r., II OW 13/11, Lex nr 992676). Do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej należy ustalanie swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej, instancyjnej) w każdej sprawie, w jakiej wpłynęło podanie. Przekazanie podania (sprawy) do innego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. może nastąpić po wykluczeniu przez organ, do którego wpłynęło podanie, swojej właściwości i po jednoznacznym, opartym na przepisach prawa ustaleniu, iż organem właściwym jest inny organ, do którego przekazuje się sprawę. Organ, do którego przekazano podanie (sprawę) w trybie art. 65 § 1 k.p.a., nie ma już takich kompetencji (obowiązku), jak organ, który przekazał mu podanie (sprawę) w oparciu o powyższy przepis (Postanowienie NSA z 09.05.2008 r., II OW 7/08, Lex nr 505822). W takiej sytuacji organowi, któremu sprawa została przekazana, otwiera się droga do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 p.p.s.a. Taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Powiat Radomszczański wystąpił do Gminy Gidle o partycypację w wydatkach na opiekę i wychowanie małoletniego w oparciu o art. 191 ust 9 u.w.r. Gmina Gidle zakwestionowała swoją właściwość do ponoszenia odpłatności związanych z umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy – mając na względzie przytoczone powyżej przepisy oraz orzecznictwo – brak jest podstaw do uznania, że zaistniał spór o właściwość, który winien być rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej powiat ponosi koszty związane z utrzymaniem dziecka w rodzinie zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 i 2, natomiast odpowiedzialność gminy w tym zakresie została uregulowana na podstawie art. 191 ust. 9. Z treści tego przepisu wynika, że w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej albo w rodzinnym domu dziecka gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi odpowiednio wydatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w wysokości: 1) 10% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka - w pierwszym roku pobytu dziecka w pieczy zastępczej, 2) 30% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka - w drugim roku pobytu dziecka w pieczy zastępczej, 3) 50% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka - w trzecim roku i następnych latach pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Przepisy ust. 2-4 art. 191 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio. Z powołanego przepisu nie wynika, aby zwrot wydatków na utrzymanie i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej podlegał rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten nie odnosi się do organów, lecz do samych gmin, zatem do osób prawnych i dlatego spór o zwrot wydatków na utrzymanie i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej nie ma administracyjnego charakteru, lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu ust. 1 k.p.c. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt I OW 73/06, postanowienie NSA z 19 lutego 2014 r., sygn. I OW 163/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Skoro rozliczenia między gminami następujące na podstawie art. 191 ust. 9 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej, to tym samym nie można mówić o istnieniu sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie każdy z tych podmiotów ponosi wydatki związane z utrzymaniem dziecka w pieczy zastępczej w oparciu o inną podstawę prawną. Powiat Radomszczański nie przekazał Gminie Gidle do załatwienia określonej sprawy administracyjnej, lecz domaga się współuczestnictwa tejże gminy w wydatkach związanych z utrzymaniem dziecka w rodzinie zastępczej w oparciu o inną podstawę prawną. W istocie przez zainicjowaną sprawę Gmina Gidle dąży do ustalenia, która z gmin winna partycypować w kosztach utrzymania dziecka w pieczy zastępczej. Równocześnie nie została określona gmina, z którą pozostaje w sporze. Tym samym nie można uznać, że istnieje spór pomiędzy Powiatem Radomszczańskim, a Gminą Gidle, polegający na tym, że żaden z organów nie uważa się za właściwy, czy niewłaściwy do załatwienia powyższej sprawy. Powiat Radomszczański uznał bowiem swoją właściwość w sprawie wynikającą z art. 191 ust. 1 i 2 u.w.r., nie jest natomiast organem właściwym w sprawie w zakresie obowiązku wynikającego z art. 191 ust. 9 u.w.r. Wobec powyższego, złożony wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.