I OW 11/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu T. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem T. a Miastem L. w przedmiocie ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego O. C. w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: wskazać Miasto L. jako właściwe w sprawie.

Powiat T., reprezentowany przez Starostę T., pismem z dnia 10 stycznia 2023 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Powiatem T. a Miastem L. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego O. C. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletni O. C. urodził się [...] listopada 2012 r. w S.. Zamieszkiwał wspólnie z matką w L. przy ul. [...]. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r., wydanego w sprawie sygn. akt [...], małoletni został umieszczony w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej [...] w Z. w trybie zabezpieczenia, do czasu rozeznania sytuacji opiekuńczo – wychowawczej małoletniego i wydania zarządzeń przez właściwy sąd. Do powyższej placówki małoletni został przyjęty w dniu 15 sierpnia 2022 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. wezwało Centrum Administracyjne Pieczy Zastępczej w L. do zorganizowania rodzinnej pieczy zastępczej dla małoletniego. W odpowiedzi na powyższe Centrum Administracyjne Pieczy Zastępczej w L. poinformowało, że nie jest powiatem właściwym do wskazania miejsca zabezpieczania pieczy zastępczej dla chłopca. Z uwagi na fakt, że w chwili umieszczenia dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej jego matka przebywała na terenie Z., Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. wystąpiło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w sprawie udzielenia informacji o matce dziecka – M. C.. W odpowiedzi na powyższe, uzyskano informacje, że wyżej wymieniona w okresie od 16 do 19 sierpnia 2022 r. korzystała z pomocy w postaci miejsca w noclegowni. W odpowiedzi na wniosek Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z., Urząd Miasta Z. wskazał, iż małoletni nie posiada adresu zameldowania na pobyt stały, jednocześnie podając, że w dniu 2 września 2022 r. został zameldowany na pobyt czasowy w Z. przy ul. [...] w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej [...] w Z.. Komenda Powiatowa Policji w Z., w odpowiedzi na wniosek Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z., powiadomiła, że prowadzi postępowanie przeciwko matce małoletniego, która jest podejrzana o czyn z art. 210 § 1 Kodeksu karnego. W toku wykonywanych w sprawie czynności wyżej wymieniona wskazała swój adres zamieszkania przy ul. [...] w L.. Z kolei z informacji uzyskanych z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym [...], o sygn. [...], wynika, że matka małoletniego nie przebywa w L. przy ul. [...] albowiem wyjechała do Z., gdzie prawdopodobnie podjęła pracę. Z informacji uzyskanych ze zbioru danych osobowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wynika, że matka małoletniego zamieszkuje przy ul. [...] w Z. i od 19 października 2022 r. ma przydzielonego asystenta rodziny. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. zwróciło się do Wydziału Edukacji Urzędu Miasta L. o udzielenie informacji, do której szkoły uczęszczał O. C., w jakich okresach oraz z jaką datą został skreślony z listy uczniów. W odpowiedzi powyższy Urząd powiadomił, że małoletni był uczniem Szkoły Podstawowej nr [...] w L. przy ul. [...] od 1 września 2022 r. do 7 września 2022 r. i wówczas mieszkał przy ul. [...] w L. Powiat T. powołał się na treść art. 191 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.; przywoływanej dalej jako "u.w.r.") oraz art. 26 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.; przywoływanej dalej jako "k.c.") wskazując, iż wprawdzie Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia 16 [winno być "15" – uwaga NSA] sierpnia 2022 r. umieścił małoletniego w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej [...] w Z., jednak jego pobyt z matką na terenie Z. był pobytem krótkotrwałym o cechach pobytu turystycznego. Powiat podkreślił, iż o stałości pobytu osoby fizycznej na danym terenie decyduje przede wszystkim przebywanie mające cechy założenia tam ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. W danej miejscowości musi mieścić się centrum życiowe osoby uprawnionej. Matka małoletniego aktualnie zamieszkuje przy ul. [...] w Z., jednak powyższa okoliczność nie miała miejsca przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Wnioskodawca podkreślił, że załączone do wniosku dokumenty potwierdzają, że małoletni O. C. przed umieszczeniem w pieczy zastępczej na terenie Powiatu T. zamieszkiwał w L. przy ul. [....] i realizował obowiązek szkolny w Szkole Podstawowej nr [...] w L.. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Miasto L., reprezentowane przez Prezydenta Miasta L., wniosło o rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poprzez wskazanie Powiatu T., jako organu właściwego. Organ wskazał, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawcy małoletni w dniu umieszczenia go w pieczy zastępczej nie posiadał miejsca zamieszkania na terenie Miasta L.. W ocenie organu wnioskodawca w przedstawieniu swojego stanowiska oparł się jedynie na dokumencie dotyczącym rzekomego realizowania na terenie Miasta L. obowiązku szkolnego przez dziecko w Szkole Podstawowej nr [...] w L.. Podkreślono jednakże, iż małoletni nigdy nie pojawił się w tej szkole, albowiem było to niemożliwe z uwagi na umieszczenie go w dniu 15 sierpnia 2022 r. w pieczy zastępczej w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej [...] w Z.. Wskazano, iż małoletni został zatrzymany przez patrol Policji w Z., gdzie przebywała też jego matka, która korzystała z usług noclegowni w dniach od 16 do 19 sierpnia 2022 r. Jednocześnie matka dziecka podjęła pracę oraz zamieszkuje na terenie Z.. Powyższe okoliczności, w ocenie Miasta L., pozwalają wywnioskować, że w momencie umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, matka dziecka nie przebywała w Z. w celach turystycznych lecz z zamiarem stałego pobytu. Nie można stwierdzić, że w dniu 15 sierpnia 2022 r., matka wraz z małoletnim zamieszkiwali na terenie L.. Podkreślono przy tym, iż ani małoletni, ani jego matka nigdy nie byli zameldowani na terenie Miasta L.. Wskazano ponadto, iż Sąd Rejonowy [...] w L., [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich, ustalił, że matka małoletniego nie przebywa na terenie L. i, wyjechała do Z. i podjęła pracę. Ustalenia te są zgodne z oświadczeniem wyżej wymienionej, które zostało złożone pisemnie do Sądu Rejonowego w Z.. W oświadczeniu tym jasno określiła, że podjęła pracę i zamieszkuje w Z. i nie zamierza opuścić Powiatu T.. Równocześnie wskazano, że okoliczności sprawy wypełniają przesłanki art. 191 ust. 3 u.w.r., zgodnie z którym niemożność ustalenia miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały powoduje, że właściwym do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Dlatego też Miasto L. uznało, że z uwagi na fakt, iż ingerencji we władzę rodzicielską dokonał Sąd Rejonowy w Z. orzeczeniem z dnia 15 sierpnia 2022 r., właściwym do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo wychowawczej będzie Powiat T.. Mając na uwadze powyższe, Miasto L. stwierdziło, że nie jest powiatem właściwym do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Powiatem T., reprezentowanym przez Starostę T., a Miastem L. reprezentowanym przez Prezydenta Miasta L., w przedmiocie wskazania organu (powiatu) właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zgodnie z art. 191 ust. 1 u.w.r., powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Stosownie zaś do ust. 2 powyższego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Ustawa o systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 K.c). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 k.c.). Jak zatem z powyższego wynika, o miejscu zamieszkania w świetle art. 25 K.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwolił na uznanie w sposób jednoznaczny, że miejscem zamieszkania małoletniego, do czasu jego umieszczenia w pieczy zastępczej, było miasto L.. Dziecko zostało umieszczone w placówce opiekuńczej w dniu 15 sierpnia 2022 r. Przed tą datą nie występują żadne przesłanki pozwalające uznać, iż to Z. stanowiło miejsce zamieszkania małoletniego i jego matki. Matka małoletniego w toku prowadzonego przez Komendę Powiatową Policji w Z. postępowania karnego jednoznacznie wskazała, iż zamieszkuje w L.. Także okoliczność, iż małoletni do dnia 7 września 2022 r. uczęszczał do Szkoły Podstawowej nr [...] w L. przy ul. [...] a, która to placówka dysponowała adresem zamieszkania dziecka przy ul. [...] w L., wskazuje, że centrum życiowym chłopca i jego matki było miasto L.. Ten stan faktyczny uległ zmianie dopiero po umieszczeniu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej w Z.. Wprawdzie w sprawie nie zostały wyjaśnione przyczyny pobytu dziecka w Z., jednakże nie oznacza to, że przed umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej jego miejscem zamieszkania było Z.. Powyżej przytoczone dokumenty, jak również pisemne oświadczenie matki małoletniego złożone do Sądu Rejonowego w Z., która wskazała, iż znalazła mieszkanie i pracę na terenie Z. "w związku z faktem", że jej syn został umieszczony w placówce opiekuńczo-wychowawczej w Z., świadczy jednoznacznie, iż do tego czasu centrum życiowym M. C. i jej syna było miasto L.. Dopiero skierowanie małoletniego do powyższej placówki w dniu 15 sierpnia 2022 r. spowodowało, że M. C. zaczęła poszukiwać lokalu mieszkalnego i zatrudnienia w Z., wiążąc swoją przyszłość z tym miastem. Wszelkie dokumenty dotyczące okresu poprzedzającego tę datę wskazują, iż ośrodkiem życiowym M. C. i jej syna była L. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało zatem przyjąć, że – w rozumieniu art. 191 ust. 1 powołanej ustawy o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej – miejscem zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej było miejsce zamieszkania jego matki w mieście L.. Wobec powyższego zobowiązane do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego umieszczonego w pieczy zastępczej jest Miasto L.. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.