I OW 178/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy Rogowo o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Rogowo a Wójtem Gminy Wielka Nieszawka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego [...] w T. o umieszczenie M. M. w domu pomocy społecznej oraz o przyznanie zasiłku stałego postanawia: wskazać Wójta Gminy Rogowo jako organ właściwy w sprawie.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rogowie, działając z upoważnienia Wójta Gminy Rogowo, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Rogowo a Wójtem Gminy Wielka Nieszawka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Wojewódzkiego Szpitala [...] im. [...] w Toruniu o umieszczenie M. M. w domu pomocy społecznej oraz o przyznanie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 26 czerwca 2023 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rogowie wpłynęło pismo wraz z dokumentami Wojewódzkiego Szpitala [...] im. [...] w Toruniu z dnia 21 czerwca 2023 r. o umieszczenie M. M. w domu pomocy społecznej bez jej zgody oraz o przyznanie zasiłku stałego. W/w ośrodek stwierdził, iż nie jest władny do rozstrzygnięcia sprawy i zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2023 r. przekazał sprawę do organu właściwego tj. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wielkiej Nieszawce. Natomiast zawiadomieniem o przekazaniu według właściwości z dnia 12 lipca 2023 r., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Wielkiej Nieszawce odesłał dokumenty M. M., które do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rogowie wpłynęły w dniu 17 lipca 2023 r. Wójt Gminy Rogowo wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż M. M. przed pobytem w szpitalu swoje centrum życiowe skoncentrowane miała w Małej Nieszawce. Na terenie Gminy Rogowo w miejscowości R. posiadała jedynie ostatnie stałe miejsce zameldowania, jednak dom rodzinny opuściła przeszło 30 lat temu i od tamtego czasu nie zamieszkiwała pod wskazanym adresem. Swoje centrum życiowe skoncentrowała poza Gminą Rogowo. Organ zaznaczył, że M. M. miała możliwość zamieszkania pod adresem zameldowania. Wskazano, że budynek od 1998 r. należał do jej zmarłej matki – D. P. Podkreślono, że lokal stoi pusty i od śmierci matki w 2005 r. nikt w nim nie mieszkał. Wskazano, że M. M. była jedynym dzieckiem D. P., a co za tym idzie jedynym spadkobiercą. Mimo upływu lat, zainteresowana nie skorzystała jednak z możliwości zamieszkania w domu rodzinnym. Organ podał, że z dokonanych ustaleń wynika ponadto, iż M. M. nigdy nie składała deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomość położoną w miejscowości R. W ocenie Wójta Gminy Rogowo powyższe informacje, jak i działanie samej M. M. jednoznacznie wskazują, że nie miała ona woli wiązania się w jakikolwiek sposób z gminą Rogowo. Organ podkreślił, że sprawę umieszczenia zainteresowanej w domu pomocy społecznej bez zgody rozpatrywał sąd właściwy ze względu na miejsce pobytu, tj. Sąd Rejonowy w Toruniu, który jest właściwym organem dla mieszkańców Małej Nieszawki. Postanowieniem z dnia 27 marca 2023 r. Sąd Rejonowy w Toruniu, również wskazał, że adres zamieszkania M. M. to Mała Nieszawka, ul. [...]. Wskazano ponadto, że z nadesłanych do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rogowie dokumentów wynika, że M. M. już wcześniej ubiegała się o pomoc ze środków pomocy społecznej a organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosków był ośrodek, do którego złożyła dokumenty, tj. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Wielkiej Nieszawce (zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021r., sygn. akt I OW 15/21, który po rozstrzygnięciu sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Wielka Nieszawka, a Wójtem Gminy Rogowo, wskazał jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie wówczas zasiłku okresowego - Wójta Gminy Wielka Nieszawka). Wójt Gminy Rogowo zaznaczył, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Wielkiej Nieszawce odsyłając dokumenty w niniejszej sprawie dołączył kopie zdjęć zrobionych rzekomo w miejscu, w którym zainteresowana koczowała. W ocenie organu wnioskującego dołączone kopie zdjęć trudno jednak uznać za niepodważalny dowód, ponieważ takie zdjęcia porzuconych różnych sprzętów i rzeczy można zrobić również w innych miejscach. Podkreślono, że w dalszym ciągu istnieje bowiem proceder wyrzucania niechcianych rzeczy i sprzętów po lasach, czy innych terenach niezamieszkanych. Ponadto, w ocenie Wójta Gminy Rogowo, teren gdzie koczowałyby osoby (w tym również spały) wyglądałby inaczej, niż wskazują to nadesłane kopie zdjęć. Zdaniem organu wnioskującego zebrany materiał dowodowy wskazuje, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rogowie nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na w/w wniosek, Wójt Gminy Wielka Nieszawka stwierdził, że nie jest organem właściwym w niniejszej sprawie. Wskazano, że M. M. jest zameldowana na pobyt stały w miejscowości R. w gminie Rogowo. Pod tym adresem znajduje się jej dom rodzinny, którego jest spadkobiercą. Organ podał, że zainteresowana na terenie gminy Wielka Nieszawka przebywała czasowo – od listopada 2020 r. do sierpnia 2021 r. w drewnianym baraku znajdującym się na terenie łąki, za zgodą ówczesnego właściciela obiektu – E. Z. Podano, że w tym czasie na skutek rozpoznania wniosku M. M., został jej przyznany zasiłek okresowy na miesiące listopad i grudzień 2020 r. Wskazano, że po śmierci E. Z., jego spadkobiercy zażądali od M. M. opuszczenia baraku. W dniu 25 września 2021 r. opuściła ona budynek. Syn zmarłego właściciela złożył oświadczenie, że zainteresowana nie jest z nim w żaden sposób spokrewniona. Podał, że adres: Mała Nieszawka, ul. [...], jest jedynie adresem, który zainteresowana podawała jako adres korespondencyjny – za zgodą jego zmarłego ojca E. Z. Dalej podano, że w dniu 4 listopada 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wielkiej Nieszawce wpłynęło telefoniczne zgłoszenie dotyczące przebywającej osoby na terenie łąki i terenów zakrzewionych przy ul. [...] w Małej Nieszawce. Po dotarciu na miejsce pracownika socjalnego, nie zastał on tam nikogo. Znalazł natomiast łóżko polowe, a pod nim schowaną damską torebkę, małą szafkę, rzeczy osobiste, rower wózek inwalidzki. Zaś na gałęziach drzew rozwieszone były damskie buty sportowe. Tych samych ustaleń dokonano podczas kolejnej wizytacji w/w miejsca w dniu 5 listopada 2021 r. Podkreślono jednak, że pracownikom socjalnym nie udało się nawiązać kontaktu z przebywającą tam osobą. Podano, że w dniu 19 sierpnia 2022 r. do GOPS w Wielkiej Nieszawce zgłosił się właściciel sklepu spożywczego, który oznajmił, że do jego sklepu regularnie przychodzi M. M. prosząc o darmową żywność. Organ wskazał, że w dniu 23 sierpnia 2022 r. do GOPS w Wielkiej Nieszawce zgłosiła się zainteresowana oświadczając, iż jest osobą bezdomną, posiadającą adres zameldowania w R., gmina Rogowo. Nie chciała podać, gdzie jest jej centrum życiowe, nie podała adresu aktualnego pobytu, ani gdzie przebywała w okresie zimowym. Zdaniem Wójta Gminy Wielka Nieszawka, pobyt zainteresowanej na terenie tej gminy był uwarunkowany wyłącznie możliwością korzystania z bezpłatnego schronienia u obcych ludzi, z którymi spożywała alkohol. Podano, że w wyniku przeprowadzonego przez GOPS w Wielkiej Nieszawce postępowania wyjaśniającego ustalono, iż M. M. od 2022 r. przebywała na terenie Gminy Miasta Toruń, gdzie były wobec niej podejmowane działania różnych instytucji, m. in. policji – w wyniku interwencji w/w jako osoba bezdomna została oddelegowana do Ośrodka Interwencji Kryzysowej w Toruniu przy ul. [...]. Ośrodek ten potwierdził jej pobyt w okresie od 3 do 5 września 2022 r. Zdaniem organu, o braku przebywania M. M. na terenie gminy Wielka Nieszawka świadczyć może także informacja zawarta w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez pracownika socjalnego Wojewódzkiego Szpitala [...] w Toruniu z dnia 20 czerwca 2023 r. Wobec tego, zdaniem Wójta Gminy Wielka Nieszawka M. M. jest osobą bezdomną, zatem zastosowanie będzie miał art. 101 ust. 2 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Wójtem Gminy Rogowo a Wójtem Gminy Wielka Nieszawka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Wojewódzkiego Szpitala [...] im. [...] w Toruniu o umieszczenie M. M. w domu pomocy społecznej oraz o przyznanie zasiłku stałego. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w stosunku do M. M. została wszczęta szczególna procedura umieszczenia w domu pomocy społecznej, która została uregulowana w art. 39 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2123). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli osoba, o której mowa w art. 38, lub jej przedstawiciel ustawowy, nie wyrażają zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody (ust. 1). Z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 może wystąpić również kierownik szpitala psychiatrycznego, jeżeli przebywająca w nim osoba jest niezdolna do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, a potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, natomiast nie wymaga dalszego leczenia w tym szpitalu (ust. 2). Jeżeli w toku tego postępowania sąd opiekuńczy uzna, że zachodzą przesłanki do umieszczenia danej osoby bez jej zgody w domu pomocy społecznej, to wydaje postanowienie o przyjęciu tej osoby do omawianej placówki (art. 39 ust. 3). Orzeczenie sądu opiekuńczego zastępuje w tym przypadku zgodę zainteresowanej osoby na pobyt w domu pomocy społecznej a zapewnienie realizacji takiego orzeczenia ustawodawca powierzył staroście powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby, która ma być umieszczona w domu pomocy społecznej – zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego Procedura związana z przymusowym umieszczeniem osób w domu pomocy społecznej jest uregulowana w sposób odmienny w stosunku do postępowań o skierowanie do domu pomocy społecznej wszczynanych na wniosek. W przypadku wydania w postępowaniu sądowym orzeczenia na podstawie art. 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego i jego uprawomocnieniu się, dalsze czynności podejmuje organ administracyjny. Organy administracji wydając decyzję o skierowaniu, a następnie o umieszczeniu danej osoby we wskazanej placówce, są zatem jedynie wykonawcami wiążącego je prawomocnego orzeczenia sądowego. W tej sytuacji, wobec wydania przez Sąd Rejonowy w Toruniu III Wydział Rodzinny i Nieletnich orzeczenia z dnia 27 marca 2023 r., sygn. akt III RNs 107/23, o potrzebie przyjęcia M. M. – bez jej zgody – do domu pomocy społecznej, rola organów ogranicza się wyłącznie do wykonania orzeczenia sądu, poprzez wydanie w pierwszej kolejności decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, a następnie decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Przepis art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 – dalej "u.p.s.") określa właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Z kolei, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym koniecznym jest odwołanie się do definicji ogólnej tego pojęcia zawartej w art. 25 K.c., zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości budził fakt, czy M. M. miała miejsce zamieszkania, czy też była ona osobą bezdomną wobec której należało zastosować art. 101 ust. 2 u.p.s. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. W niniejszej sprawie z jej dokumentacji wynika, że ostatnim adresem zameldowania M. M. jest miejscowość R. w gminie Rogowo. Natomiast z wywiadu środowiskowego z dnia 7 lutego 2023 r. oraz dokumentacji sprawy wynika, że w/w jest osobą bezdomną z aktualnym miejscem pobytu w Wojewódzkim Szpitalu [...] im. [...] w Toruniu – Oddział Psychiatryczny Żeński (od 14 września 2022 r.). Przed tą hospitalizacją, w okresie od listopada 2020 r. do sierpnia 2021 r. mieszkała w drewnianym baraku w Wielkiej Nieszawce, za zgodą ówczesnego właściciela. Jako adres do korespondencji podawała miejscowość Mała Nieszawka, ul. [...] – za zgodą zmarłego E. Z., który mieszkał pod w/w adresem. Nigdy jednak tam nie mieszkała. Po jego śmierci, na żądanie jego spadkobierców, M. M. musiała się wyprowadzić z drewnianego baraku. Następnie, zainteresowana koczowała na łąkach w okolicy ul. [...] w Małej Nieszawce, korzystała także z Ośrodka Interwencji Kryzysowej w Toruniu. Takich natomiast placówek nie można uznać za miejsce zamieszkania – w myśl powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W w/w wywiadzie środowiskowym z dnia 7 lutego 2023 r. w rubryce "miejsce pobytu osoby bezdomnej" wpisano Wojewódzki Szpital [...] im. [...] w Toruniu – Oddział Psychiatryczny Żeński. Podkreślić raz jeszcze w tym miejscu należy, że celem pobytu w tego typu placówkach jest wyłącznie odbycie leczenia, w związku z czym szpital nie może być traktowany jako lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, o czym była już mowa powyżej. Wobec tego należy uznać, że M. M. jest osobą bezdomną, zatem zastosowanie w sprawie będzie mieć art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały. Skoro zaś ostatnim miejscem zameldowania M. M. na pobyt stały jest miejscowość R. na terenie Gminy Rogowo, to organem właściwym do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy Rogowo. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.