I OW 175/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Burmistrzem Miasta i Gminy Nowe Miasto nad Pilicą w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. M. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Nowe Miasto nad Pilicą jako organ właściwy w sprawie.

Dyrektor Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Burmistrzem Miasta i Gminy Nowe Miasto nad Pilicą w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. M. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 22 maja 2023 r. do Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie wpłynęła dokumentacja przekazana przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej M. M., przebywającego od dnia 9 marca 2021 r. w prywatnym Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym "[...]" przy ul. [...] w J. Wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej zainteresowany złożył, kiedy był już pensjonariuszem prywatnej placówki. Jednocześnie wskazano, że po ponad dziewięciu miesiącach pobytu w w/w prywatnej placówce, w dniu 13 grudnia 2022 r., zainteresowany został zameldowany na pobyt stały w Warszawie w mieszkaniu jego siostry przy ul. [...]. Organ wnioskujący zaznaczył, że obecnie zainteresowany nie mieszka u siostry. Nadal przebywa w prywatnej placówce. Natomiast fakt zameldowania na pobyt stały u siostry w Warszawie nie stanowi – zdaniem Prezydenta m. st. Warszawy – uzasadnienia do uznania zainteresowanego za mieszkańca Warszawy. Wskazano, że przed umieszczeniem w w/w zakładzie pielęgnacyjnym od dnia 15 marca 1951 r. do dnia 13 grudnia 2022 r. był zameldowany w miejscowości Ż. 55, [...] Ż., gmina Nowe Miasto nad Pilicą, gdzie koncentrowały się jego sprawy życiowe. Biorąc pod uwagę powyższe organ wnioskujący stwierdził, że do wydania decyzji dotyczącej skierowania M. M. do domu pomocy społecznej właściwym będzie Burmistrz Miasta i Gminy – Nowe Miasto nad Pilicą. Burmistrz Miasta i Gminy Nowe Miasto nad Pilicą nie udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Burmistrzem Miasta i Gminy Nowe Miasto nad Pilicą w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. M. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej. W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm. – dalej: "u.p.s.") określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym koniecznym jest odwołanie się do definicji ogólnej tego pojęcia zawartej w art. 25 K.c., zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Należy wskazać, że na podstawie art. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, z dniem 30 kwietnia 2021 r. (art. 13 ustawy nowelizującej), do art. 101 ust. 2 u.p.s., dodano ust. 2a w brzmieniu: "W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej, właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu". W świetle przepisów przejściowych, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą (art. 3 ustawy nowelizującej). Ratio legis wprowadzonych rozwiązań sprowadza się do rozłożenia ciężaru ponoszenia kosztów świadczeń na gminy będące dotychczasowym miejscem zamieszkania świadczeniobiorców, zamiast przerzucania tych wydatków na gminę, na terenie której prowadzona jest placówka. Nowelizacja przepisów przeciwdziała obciążaniu takiej gminy kosztami opieki całodobowej w sytuacji, gdy osoby korzystające z prywatnych placówek tracą zdolność do samodzielnego finansowania pobytu i kwalifikują się do skierowania do domu pomocy społecznej na zasadach określonych w art. 54 u.p.s. Z akt niniejszej sprawy wynika, że M. M. ma 73 lata, jest kawalerem, nie ma dzieci, utrzymuje się z emerytury. Jedyną jego rodziną jest siostra. Jest on osobą schorowaną, z zaświadczenia lekarskiego z dnia 11 stycznia 2023 r. wynika, że w 2016 r. przeszedł udar mózgu, po którym ma niedowład połowiczy lewostronny. Dokumentacja sprawy potwierdza także, iż jego mowa jest spowolniona, cierpi na niedosłuch prawostronny, wymaga pomocy w ubieraniu się i kąpieli, wymaga całodobowej opieki. Z oświadczenia siostry zainteresowanego – G. S. – wynika, że jej brat do momentu pogorszenia się stanu zdrowia na stałe przebywał i był zameldowany w miejscowości Ż. – koło Nowego Miasta. W marcu 2021 r. zamieszkał w Zakładzie Pielęgnacyjno – Opiekuńczym "[...]" przy ul. [...] w J., gdzie przebywa do chwili obecnej – na zasadach komercyjnych (umowa z dnia 9 marca 2021 r.). Wobec okoliczności niniejszej sprawy oraz powyższych wywodów uznać należy, że zastosowanie powinien mieć art. 101 ust. 2 a u.p.s. Pozostaje zatem do ustalenia miejsce zamieszkania zainteresowanego przed pobytem w Zakładzie Pielęgnacyjno – Opiekuńczym "[...]" z siedzibą w J. Z akt bezspornie wynika, że M. M. od urodzenia w 1950 r. mieszkał we wsi Ż., gminie Nowe Miasto nad Pilicą, gdzie też koncentrowały się wszystkie jego sprawy życiowe, co wypełnia definicję zamieszkania określoną w art.25 Kodeksu cywilnego. Na krótko przed zamieszkaniem w Zakładzie Pielęgnacyjno – Opiekuńczym "[...]" przy ul. [...] w J., M. M. przebywał u swojej siostry w Warszawie. Jednakże mieszkania u siostry nie można uznać za miejsce zamieszkania w rozumieniu art.25 K.c. w zw. z art. 101 u.p.s. z tego względu, że było krótkotrwałe, wymuszone okolicznościami niezależnymi od zainteresowanego i na czas oczekiwania na umieszczenie w prywatnej placówce opiekuńczej, co nastąpiło w marcu 2021 r. Siostra M. M. w oświadczeniu z dnia 9 maja 2023 r. w sposób jednoznaczny stwierdziła, że brat do momentu pogorszenia stanu zdrowia na stałe przebywał i był zameldowany w Ż. k. Nowego Miasta nad Pilicą. Fakt zameldowania M. M. w Warszawie w dniu 13 grudnia 2022 r. nie ma znaczenia w sprawie, gdyż zameldowanie nastąpiło w okresie jego pobytu w prywatnej placówce, gdzie też przebywa do chwili obecnej. Z tych względów organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie M. M. do domu pomocy społecznej powinien być Burmistrz Miasta i Gminy Nowe Miasto nad Pilicą. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.