I OW 165/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Wójtem Gminy S. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku S. N. o przyznanie zasiłku stałego postanawia: wskazać Wójta Gminy S. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z [...] października 2021 r., znak: [...], Prezydent Miasta G. (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy S. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S.) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. N. o przyznanie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta G. stwierdził, że [...] kwietnia 2021 r. do tego organu wpłynął wniosek Szpitala Miejskiego nr [...] w G. o wydanie decyzji na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla pacjenta, S. N., któremu udzielono pomocy medycznej w trybie nagłym, a system e-WUŚ nie potwierdził prawa ww. do ubezpieczenia zdrowotnego. Pracownik socjalny OPS G. przeprowadził wywiad środowiskowy z wnioskodawcą w celu rozpatrzenia otrzymanego wniosku. Ustalono, że spełnia on przesłanki do pozytywnego załatwienia sprawy. Wnioskodawca jest osobą bezdomną, ostatnio zameldowaną na pobyt stały [...] S., [...], która nie ma stałego miejsca zamieszkania, a dochód z prac dorywczych nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z zm., dalej jako "u.p.s."). Organ dodał, że zdarzenie uzasadniające udzielenie pomocy medycznej miało miejsce w G. W związku z powyższym została wydana decyzja z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], na mocy której potwierdzono wnioskodawcy prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na okres od [...] marca 2021 r. do [...] czerwca 2021 r. Ponieważ w toku prowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawca z racji wieku może ubiegać się o przyznanie zasiłku stałego wraz z opłaceniem składki na ubezpieczenie zdrowotne, poinformowano go o formach pomocy określonych w u.p.s. i przyjęto wniosek o zasiłek stały. W związku z treścią art. 101 ust. 2 u.p.s., określającego właściwość miejscową gminy w przypadku osoby bezdomnej, wniosek o przyznanie zasiłku stałego oraz akta sprawy przesłano do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Pismem z [...] czerwca 2021 r., znak[...], Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odesłał wniosek S. N. o przyznanie zasiłku stałego od [...] kwietnia 2021 r. wraz z wywiadem środowiskowym, wskazując tym samym Prezydenta Miasta G. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji. Z akt sprawy wynika, że S. N., lat 73, jest bezdomnym, schorowanym mężczyzną, który w wyniku upadku złamał kość udową. Pomocy medycznej udzielił mu Szpital Miejski nr [...] w G., w którym wnioskodawca przeszedł operację zespolenia i przebywał na oddziale w okresie od [...] do [...] marca 2021 r. Wnioskodawca był znany pracownikom socjalnym OPS G. z uwagi na wniosek szpitala o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Pacjent po zakończonej hospitalizacji przebywał początkowo u znajomego, w jego mieszkaniu przy ul. [...], jednak ten odmówił mu dalszego zamieszkania. W związku z tym wnioskodawca schronił się w pustostanie-baraku, który nie spełniał przesłanek zawartych art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 1910). Powyższy budynek został wyburzony w czerwcu 2021 r. Od czerwca do [...] sierpnia 2021 r. pracownikowi socjalnemu nie było znane miejsce pobytu wnioskodawcy. Pracownik socjalny podjął działania w celu zaktualizowania sytuacji – wysłał pismo do B. K., u którego po hospitalizacji przebywał wnioskodawca, jednak pozostało ono bez odpowiedzi. Pracownik socjalny uzyskał jednak pisemne oświadczenie B. K. z [...] lipca 2021 r. o tym, że S. N. nie przebywa w jego mieszkaniu od marca 2021 r. i nie jest mu znane aktualne miejsce jego pobytu. Pracownik socjalny nawiązał również kontakt z B. K., właścicielką nieruchomości znajdującej się w G. przy ul. [...], która pisemnie oświadczyła, że S. N. nie przebywa pod wskazanym adresem, nie jest jej znane jego miejsce aktualnego pobytu i nie ma z nim żadnego kontaktu. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że w Komendzie Miejskiej Policji w G. nie odnotowano interwencji z udziałem S. N. oraz nie jest znane miejsce jego pobytu. Straż Miejska w G. również nie wskazała miejsca pobytu wnioskodawcy. W dniu [...] sierpnia 2021 r. wnioskodawca zgłosił się do organu. Ustalono, że przebywał w zatoce śmietnikowej przy ul. [...] w G., a obecnie korzysta z Ogrzewalni dla osób bezdomnych w G. Wnioskodawca utrzymuje się z drobnych prac dorywczych, lecz z uwagi na stan zdrowia utracił możliwość skutecznego i wystarczającego zadbania o swój byt. Otrzymuje też regularną pomoc w formie paczek żywnościowych wydawanych przez PCK. Zdaniem organu, fakt, że wnioskodawca przebywa obecnie w G. nie może decydować o właściwości miejscowej do rozpatrzenia wniosku. Wnioskodawca nie ma w G. mieszkania, nie ubiega się o lokal z zasobów gminy, nie złożył również wniosku o przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w schronisku dla bezdomnych. Ponadto, wnioskodawca nie deklaruje chęci pozostania w G. na stałe, nie ma tu krewnych, a znajomi, widząc pogarszający się stan jego zdrowia, odmówili wsparcia nawet w formie chwilowego noclegu lub korzystania z ich adresu jako korespondencyjnego. Latem wnioskodawca przebywał w przestrzeni publicznej, okresowo nie było z nim żadnego kontaktu, mimo angażowania Straży Miejskiej i Policji. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca od 1948 r. do 2010 r., tj. przez 62 lata, był zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...], gmina S. Oświadczenie siostry potwierdza fakt, że wnioskodawca nie zadbał o swoją przyszłość, jednak nie podaje G. jako jego miejsca zamieszkania lub przebywania z zamiarem stałego pobytu. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały tej osoby. W przypadku osoby bezdomnej nie ma bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status w kontekście ustawowej definicji osoby bezdomnej wynikającej z art. 6 pkt 8 u.p.s. W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z [...] grudnia 2021 r., Wójt Gminy S. wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest Prezydent Miasta G. Wójt stwierdził, że Prezydent Miasta G., w trakcie prowadzonego postępowania, ustalił, że wnioskodawca przez trzy lata mieszkał pod adresem ul. [...],[...] G. Zgodnie z oświadczeniem złożonym pracownikowi socjalnemu, wnioskodawca został wyrzucony z tego mieszkania po wizycie pracownika socjalnego. Ustalono, że wnioskodawca przebywał w zatoce śmietnikowej przy ul. [...] w G. Sam wnioskodawca oświadczył również, że przybywał w pustostanach przy ul. [...]. W karcie hospitalizacji jako adres zamieszkania wnioskodawcy wskazano: ul. [...], G. Zgodnie z oświadczeniem B. K., zam. [...][...] G., złożonym pracownikowi socjalnemu, wnioskodawca nie mieszka pod wskazanym adresem i nie jest jej znane miejsce jego pobytu. Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy są [...][...], Gmina S., z którego to adresu został wymeldowany [...] lutego 2010 r. Zgodnie z informacją Wójta Gminy S. z [...] maja 2021 r., znak: [...] wnioskodawca nie figuruje w ewidencji podatkowej. Organ dodał też, że zgodnie z oświadczeniem siostry wnioskodawcy, J. G., jej "brat po szkole zawodowej wyjechał do pracy w K. (...). Nigdy nie planował powrotu i nigdy nie przyjeżdżał". Aktywność zawodowa wnioskodawcy była w całości skoncentrowana na [...], a przez dłuższy czas w G. Sam potwierdził to w oświadczeniu z [...] września 2021 r. Ponadto pismem z [...] listopada 2021 r., znak: [...] Komisariat Policji w T. poinformował, że wnioskodawca nie przebywa pod adresem [...][...] od ok. 30 lat. Jak stwierdził Wójt, bezsporne w niniejszej sprawie jest, że wnioskodawca nie przebywa na terenie Gminy S., a przebywa na terenie Miasta G. Miał ustalone miejsce zamieszkania na terenie G. (ul. [...], ul. [...],) a po jego utracie przebywał w ogrzewalni, zatoce śmietnikowej przy ul. [...] w G., w pustostanach przy ul. [...]. Zgodnie z art. 101 ust. 3 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponadto zgodnie z ust. 4 art. 101 u.p.s. w przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50. Ustawodawca wprost wskazał, że w przypadku zasiłku stałego właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o to świadczenie. Niezasadnym jest więc wskazywanie przez Ośrodek Pomocy Społecznej w G. jako właściwego do rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku stałego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Wójt podkreślił, że zgodnie z zasadą pomocniczości wsparcia osobie potrzebującej powinna udzielać ta wspólnota lokalna i ta społeczność, do której dana osoba należy, a więc gmina, na terenie której faktycznie i stale przebywa. Przeniesienie tego obowiązku na gminę ostatniego miejsca zameldowania, z którą to gminą dana osoba od dziesiątek lat nie ma żadnego związku, nie należy do jej społeczności, nie przyczynia się do dobrobytu danej wspólnoty lokalnej, ma charakter sztuczny, jest oderwane od rzeczywistości i stoi w sprzeczności z ideą samorządności. Zobowiązuje się w ten sposób gminę, która w żaden sposób nie jest związana z daną osobą, nie była beneficjentem jej pracy, nie tworzyła majątku korzystając z udziału w płaconych przez nią podatkach, do ponoszenia kosztów udzielania jej pomocy. Tym samym zwalnia się gminę, z którą dana osoba wykazuje związki, na terenie której przebywa przez wiele lat, ale nie formalizując swojego pobytu poprzez czynności zameldowania, z obowiązku udzielenia jej pomocy i poniesienia z tego tytułu kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta G. a Wójtem Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. N. o przyznanie zasiłku stałego. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hosteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OW 1/16; z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 190/18 oraz z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OW 32/20; postanowienia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19; z 7 maja 2021 r., sygn. akt I OW 31/21; z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21, CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, w tym z oświadczeń z [...] maja 2021 r., [...] sierpnia 2021 r. i [...] września 2021 r., wnioskodawca jest osobą bezdomną. Przez kilka lat mieszkał u znajomego w G., korzystając z jego gościnności. Jednak po wizycie pracowników socjalnych, wnioskodawca musiał opuścić ww. mieszkanie i od tej pory przebywał w pustostanie-baraku, a potem w zatoce śmietnikowej w G. Ostatnio korzysta z Ogrzewalni dla osób bezdomnych w G. Z akt sprawy (Udostępnienie danych jednostkowych z PESEL) wynika też, że wnioskodawca od [...] listopada 1948 r. do [...] lutego 2010 r. był zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...], gm. S., woj. [...]. Obecnie nie jest zameldowany ani na pobyt stały, ani na pobyt czasowy. Skoro wnioskodawca przebywa w przestrzeni publicznej lub w ogrzewalni dla osób bezdomnych, nie posiada żadnego majątku, nie pracuje i nie osiąga stałych dochodów, to należy go uznać za osobę bezdomną. W związku z tym właściwość miejscową gminy w przedmiotowej sprawie należy ustalić zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały była miejscowość O., gm. S., zatem organem właściwym do rozpoznania jego wniosku w sprawie przyznania zasiłku stałego jest Wójt Gminy S. Dodać należy, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s., na który wskazywał Wójt Gminy S. Zgodnie z art. 101 ust. 3 u.p.s., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepis ten pozwala więc na ustalenie innej właściwości miejscowej organu tylko wówczas, gdy sytuacja osobista strony odbiega od powszechnie występującego w tego rodzaju sprawach niedostatku środków utrzymania lub trudnej sytuacji materialnej ubiegającego się oświadczenie, w tym gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2020 r., sygn. akt I OW 67/20, LEX nr 3070323). W niniejszej sprawie, natomiast, wnioskodawca jest osobą w wieku 73 lat, obciążoną długotrwałą chorobą, jednak samodzielną (choć porusza się o kuli) i niewymagającą opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych czy też pomocy zakładu opiekuńczo-leczniczego lub pielęgnacyjno-opiekuńczego. Jego sytuacji nie można zatem uznać za wyjątkowej na tle innych osób zmagających się z bezdomnością, zwłaszcza że jego wniosek dotyczy stałego wsparcia, a nie pomocy doraźnej. Takiej pomocy, zresztą, udzielił wnioskodawcy Prezydent Miasta G., przyznając mu prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z pobytem wnioskodawcy w szpitalu po złamaniu kości udowej. Uwagi Wójta Gminy S., odwołujące się do braku związku wnioskodawcy z tą gminą, wobec ustalonej bezdomności, nie mogły więc wpłynąć na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.