I OW 158/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Wójtem Gminy [...] przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym postanawia wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 21 października 2021 r. Wójt Gminy [...] wystąpił - na zasadzie art 22 k.p.a. - o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, poprzez wskazanie Burmistrza [...] - Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy [...] o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym. W uzasadnieniu wyjaśnił, że 9 września 2021 r. Ośrodek Pomocy Społecznej przekazał mu wniosek [...] o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym uzasadniając to tym, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały [...] były [...], ul. [...]. [...] przebywa w "Domu Stowarzyszenia [...] " w [...], podając że jest osobą bezdomną. W toku postępowania Wójt Gminy [...] ustalił, że [...] jest współwłaścicielem 1/4 części zamieszkałej nieruchomości przy ul. [...] w [...], co powoduje, że nie jest osobą bezdomną. Organowi nie są też znane okoliczności, które sprawiałyby, że [...] nie może zamieszkiwać pod wskazanym adresem. Wójt Gminy [...] podkreślił, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponadto do akt sprawy załączono orzeczenie o niepełnosprawności [...], z którego wynika, iż jest on osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (orzeczenie nr [...] z 8 kwietnia 2021 r.) w związku z czym posiada prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazany zasiłek został mu przyznany i jest wypłacany przez Burmistrza [...]. Wójt Gminy [...] wskazał, że [...] jest również zameldowany na pobyt czasowy w [...], ul. [...] (data upływu terminu zameldowania to 6 grudnia 2021 roku). Obecnie tam koncentruje swoją aktywność życiową i nie zamierza powracać do [...]. W związku z powyższym w ocenie Wójta Gminy [...] bez wątpienia właściwym w sprawie jest obecnie Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], o czym przesądził fakt, iż [...] nie jest osobą bezdomną. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz [...] wskazał, że [...] uważany jest za osobę bezdomną (co wyraźnie zaznaczył w swoim wniosku o pomoc z 3 września 2021 r.), zamieszkuje w placówce noclegowej dla osób bezdomnych (Dom wspólnotowy Stowarzyszenia Pomocy Wzajemnej "[...] "), placówki te nie są lokalami mieszkalnymi w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. W związku z powyższym, po rozeznaniu sytuacji klienta i ustaleniu ostatniego stałego miejsca zameldowania (ul. [...],[...] [...]), Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosek o pomoc, co jest zgodne z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Burmistrz [...] wskazał, że [...] posiada na terenie gminy jedynie zameldowanie na pobyt czasowy. Dom wspólnotowy "[...] " jest jedynie jego tymczasowym miejscem przebywania, z uwagi na fakt, że na obecną chwilę nie chce mieszkać w miejscu stałego zameldowania. Klient obawia się negatywnego wpływu środowiska i powrotu do nałogu, z którym walczy. W Domu Pomocy Wzajemnej "[...] " w [...] jest wprowadzony całkowity zakaz spożywania alkoholu, co minimalizuje pokusy i wspiera [...] w utrzymaniu trzeźwości. [...] z uwagi na swoją trudną sytuację życiową (bezdomność, niepełnosprawność, przewlekłą chorobę i uzależnienie od alkoholu) przebywa w placówce noclegowej dla osób bezdomnych na terenie gminy [...] (Dom Pomocy Wzajemnej [...] mieszczący się przy ul. [...],[...] [...]). W przypadku osoby bezdomnej nie może być mowy o stałym miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala jej status i gminę właściwą do udzielenia świadczenia z pomocy społecznej. [...] sam uznaje się za osobę bezdomną, ponieważ nie widzi możliwości powrotu do swojego ostatniego miejsca zamieszkania (zameldowania). Organ wyjaśnił również, że przyznanie [...] pomocy w formie zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiło na podstawie o art. 3 ust. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2020 poz. 111 ze zm.). Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie rozpatruje udzielania pomocy w aspekcie problemu bezdomności, a jedynie w oparciu o jego aktualne miejsce pobytu. Burmistrz [...] w ramach dokumentacji uzupełniającej przekazał dodatkowo zaświadczenie Stowarzyszenia Pomocy Wzajemnej [...] oraz oświadczenie [...] dotyczące jego sytuacji życiowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 K.p.a.) rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 8 oraz pkt 12 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie zaistniał negatywnym spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Burmistrzem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. Należy wskazać że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Rozważeniu w niniejszej sprawie podlega kwestia, czy [...] może być uznany za osobę bezdomną. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego. Nie ma również znaczenia, czy dana osoba jest właścicielem bądź współwłaścicielem lokalu mieszkalnego. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. W niniejszej sprawie niesporne jest, że [...] nie jest zameldowany nigdzie na pobyt stały. Nie zamieszkuje on również w lokalu mieszkalnym, bowiem placówka noclegowa dla osób bezdomnych nie może być uznana za lokal mieszkalny. Skoro ubiegający się o świadczenia z pomocy społecznej nie mieszka w lokalu przeznaczonym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały, należy uznać go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W tym miejscu podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia NSA z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, z 30 grudnia 2015, I OW 208/15, z 19 kwietnia 2017 r., I OW 256/16, z 26 stycznia 2022 r. I OW 153/21). W tej sytuacji, w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania [...] na pobyt stały była miejscowość [...], zgodnie z zasadą określoną w art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo jest Wójt Gminy [...]. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji